房屋拆迁权的滥用与预防

【作者】蒲杰/余斌【发布时间】2004/02/03

摘要:房屋拆迁权的行使是否合法,是一个被立法和理论研究遗忘的问题,其合法性应从实体要件和程序要件两个方面评定。拆迁行为是否符合社会公共利益,是判定拆迁是否符合实体要件,以及是否被滥用的唯一标准。公共利益的层次性,是解决房屋拆迁权冲突的法理依据。行政救济是房屋拆迁权合法的程序要件,应当在房屋拆迁前实施行政听政制度,并允许拆迁当事人提出行政复议和行政诉讼。

关键词:房屋拆迁;滥用;预防;公共利益;行政救济

1998年6月,河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆迁纠纷案,就是针对拆迁行为的合法性引发的。为了阐述对房屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义,我们简略介绍一下此案案情。

1998年3月,《河南商报》登载了郑州市将兴建裕达文化广场,并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。水利部水工金属材料结构质量检测中心(以下称水工检测中心)所购买的裕达花园17号、18号商品楼名列其中。裕达文化广场采取政府和港资合作的方式兴建,政府出资1000万元,港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。此两幢楼的住户(水工检测中心职工)向拆迁人"郑州市裕达广场工程建设指挥部"(以下称指挥部)提出了数个问题,均未获答复。随后,指挥部张贴了《城市房屋拆迁公告》,正式开始拆迁。住户认为,裕达广场虽名为公益事业,实质上更多是裕达公司借用政府行政手段,为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售和升值而进行的商业运作。住户进而认为,政府规划、拆迁房屋的行政行为的合法性存在问题,遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼,状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、郑州市拆迁办等单位,要求撤销其对17号、18号商品楼的拆迁决定。而市政府方面认为,裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分,城市规划法赋予了市政府权力,任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定〔1〕。

显然,房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中,政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要,是两个关键问题。

上述案例,突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序上都具有合法性上,即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合法(而不是看是否有合法的审批机关的正式批文),并应同时履行什么样的法律程序(不应拘泥于现有规定程序)才能有效。这是一个重大理论问题,是解决拆迁权本身合法性的切入点。

一、 拆迁权实体合法的唯一标准---社会公共利益
房屋拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"社会公共利益"。因此,"社会公共利益"又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准,而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中,也成为了十分有效的"平衡剂"。

1.关于"公共利益"的涵义
尽管"社会公共利益"对房屋拆迁法律制度的设立至关重要,但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上,还是在学理解释上,"社会公共利益"的概念都是不确定的,造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与"社会公共利益"相似的一个概念是"公共性目的"。关于"公共性目的"涵义之解释,曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用,外国的一些法院将"公共性目的"解释为"公共的使用",即代表公共利益的主体的使用。然而,这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有"公共性目的",那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且,事实上,代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有"公共利益"的成分,又有"非公共利益"的成分,这类主体是否可以进行土地征用呢?因此,各国立法和判例便开始使用"公共利益"的提法,以进一步确定土地征用权合法的标准。现在,大多数国家和地区的立法都认为,"公共利益"应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。

在立法上,一些国家和地区以列举的方式规定"公共利益"的范围。如香港,其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定,官地收回和征用土地须以"公共用途"为目的,并规定以下几种情况的"收回"和"征用"属于"公共用途":(1)为使物业欠佳的卫生情况得以改善,或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物;(2)由于建筑物接近或连接其他建筑物,严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住;(3)与军队有关部门的任何用途;(4)总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用〔3〕。前面已经论述过,房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人,这也是房屋拆迁的唯一目的。因此,房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国,"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》。该法第十条第三款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用"。其次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用",并同时在第58条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》(已于2001年11月1日生效实施)第二条规定:"在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例"。事实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言,1991年《城市房屋拆迁管理条例》第二条"凡在城市规划区内国有土地上,因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的,使用本条例"的规定,将房屋拆迁的合法性界定为"城市建设需要",却更为明确。《城市私有房屋管理条例》第四条规定:"城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……"。这里的"国家建设"与前述"城市建设"不是同一个概念。何谓"国家建设",我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地",在第21条中对"国家建设" 作了这样的限定,"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业",并在第22条中进一步诠释:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此,我们可以得出"并不是所有城市建设都是国家建设"的结论。对此,国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第16条规定:"本办法所称建设用地,包括国家、乡(镇)村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地"。该条进一步解释"国家建设用地","是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业,需要的各项建设用地"。根据"公共利益"的含义进行理解,国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的,社会整体利益本身就是"社会公共利益",故国家建设本身就具有"公共利益"的性质。因此,现行拆迁立法本身就存在不统一的问题,在拆迁合法性规定上,宜采用"社会公共利益需要"或者"国家建设需要"的提法,而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致,又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何,拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。

前述案例中的建设项目,显然属于"城市建设需要",应为"国家建设用地"范畴,具有"公共利益"性质。

2.公共利益的层次性
不同性质国家建设拆迁,其所代表的社会公共利益的层次性是不同的,这产生了公共利益的层次性问题。按建设项目本身计划审批的效力分类,可将拆迁的公共利益分为三个层次:

其一,最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地,如大型机场、铁路等工程用地。

其二,中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目,这类用地为数不少。

其三,最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地,以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。

上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁,属前述"国家建设用地"拆迁范畴,具有一般意义上的公共利益性,不会引起歧义,且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中,显然建设单位已经多元化,已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体,演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之,不管是国有企业,还是集体企业、私营企业和外资企业,只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划,便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且,商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和经营者的法人地位。因此,不管是国有企业参与的建设项目,还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目,都是以自身利益为其出发点的(在本质上已没有区别),并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设,也以此为己任。因此,最低层次的公共利益是间接的,在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。

3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响

我国房屋拆迁的公共利益的层次性,最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则,概括起来有以下三项:

其一,低层次的"公共利益"的房屋拆迁,应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第三条在编制用地计划应遵循的原则的第三项规定,"对各项建设用地实行统筹规划,综合平衡、保证重点、兼顾一般"。原国家国土局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第四条规定:"建设项目用地实行计划指标控制,首先保证国家重点建设项目……"。此两规定揭示了一个共同原则,即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。

其二,相同层次的"公共利益"的房屋拆迁计划,无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时,应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢?首先,是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许可证核发给哪一个申请人的依据,将会导致拆迁行为本身的不公平,也易滋生腐败。其次,房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关,计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的,其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据,是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然,所谓拆迁申请,还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后,土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定,否则,就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁,这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。

其三,公共利益的层次越低,房屋拆迁权的强制力就越弱。据此,第一类和第二类拆迁具有最完整、最强大的强制力,第三类拆迁的强制力则较弱。实践中,第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用,在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防,包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序,以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实,并监督拆迁主管部门公平依法行政。


二、 房屋拆迁权合法的程序要件---行政救济

程序法与实体法一样具有"独立的价值"。因而,在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后,还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。

作为拆迁立法的法治化要求,法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略,行政救济的核心是依法办事,并且,作为保护公民人身财产权的立法,必须以人权作为理论基础。同时,我国《宪法》第五条规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究","任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权"。第三十三条规定:"中华人民共和国公民在法律上一律平等"。上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为,房屋拆迁行政救济的途径,是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时,法律所提供的补救渠道和途径。

1. 房屋拆迁行政救济的具体措施
行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为,对拆迁主管部门在房屋拆迁过程中拆迁权性质的认定,直接关系着行政复议和行政诉讼范围的确定。将拆迁行为列为行政救济的范围,首先是基于房屋拆迁权的行使是具体行政行为的认识。理由主要有:其一,从职权上看,房屋拆迁权是一种由政府房屋拆迁主管部门依法行使的行政权力,具有不平等性和强制性,与拆迁主管部门依照法律法规的授权制订规范性文件的抽象行政行为相区分。其二,房屋拆迁权是单方意思行为,不需管理相对人的合意,从而也将其与房屋拆迁立法这一抽象行政行为中的立法合意区分。第三,从结果来看,拆迁决定在外部表现形式上以决定、许可证等非规范性法律文件为存在方式,与抽象行政行为中的规范性文件相区分;从调整的对象来看,拆迁决定针对被拆迁人和拆迁人,可以反复适用,以区别于抽象行政行为中针对不特定人和事;从效力上看,拆迁决定针对现实存在的对象,以区别于抽象行政行为针对未来可能发生的不特定对象而生效。因此,按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》对"具体行政行为"的解释,房屋拆迁决定显然应当属于具体行政行为的范畴。

其次是基于房屋拆迁权的行使行为是外部行政行为的认识。所谓外部行政行为,是指拆迁主管部门对拆迁行政事务进行管理,与拆迁人和被拆迁人之间产生的一种行政管理行为。与外部行政行为对应的一个概念是内部行政行为,它是拆迁主管部门队对内部行政事务进行管理,与内部管理相对人产生的行政隶属关系行为,如拆迁主管部门对内部违法违纪行为的政纪处分。

《行政复议条例》第二条规定:"公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以依照本条例向行政机关申请复议"。而该条例第九条规定的行政复议案件的范围,包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发,以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件"。《行政诉讼法》第二条规定:"公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼"。该法第11条规定的行政案件的范围,包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发,以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件"。因此,我们有理由认为,如果拆迁申请人依法向拆迁主管部门申请颁发拆迁许可证而拆迁主管部门拒绝颁发,或者被拆迁人认为拆迁许可证的颁布不合法从而侵犯其合法财产权的,都可以申请行政复议或提起行政诉讼。

2. 听证程序
"听证"一般是指在国家机关作出决定之前,给有利害关系人提供发表意见的机会,对特定事项进行置证和辩驳的程序。"听证"是行政机关行政决定的一个阶段,属于行政程序的组成部分,不是行政程序的全过程。

我国在颁布的《行政处罚法》中引进了听证程序,确立了听证在行政程序中的法律地位。尽管听证程序只局限于行政处罚决定中,但它所确立的原则无疑为我们提供了一个保护拆迁行政相对人合法权益,监督拆迁主管部门在"社会公共利益"的实体前提下作出拆迁决定,以及规范拆迁当事人及其他人有关行为的有效方法。

按照《行政处罚法》的规定,听证程序在下列情况下进行:"行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证"。显然,听证程序有三个特征:一是阶段性,即听证只是行政处罚的一个阶段,而不是处罚的全过程。二是局部性,即并不是所有行政处罚都要举行听证,只有对当事人的权益有较大影响的行政处罚才进行听证。三是选择性,即听证不是必经程序,主动权在于当事人。

我们认为,借鉴《行政处罚法》的做法,在房屋拆迁决定作出前进行听证有重大现实意义:其一,为拆迁申请人和被拆迁人直接公开地参与拆迁决定提供了机会。其二,它是消除和化解被拆迁人对拆迁决定潜在不满情绪的重要手段,也是防止拆迁权滥用的措施。其三,听证是当事人的权利,而不是义务,设立听证程序不会妨碍行政效率。其四,听证既作为规范行政机关行为的措施,又作为行政机关手中的权力,故不会出现行政决定的拖延。

房屋拆迁决定中听证的参加主体应当包括:一是当事人及其代理人。它是指与拆迁决定有利害关系的拆迁人和被拆迁人。由于房屋拆迁牵涉面广、人数众多,可以借鉴集团诉讼的做法,推举代表参加听证同时,为了帮助当事人了解房屋拆迁法律法规,还应允许当事人聘请律师参加听证。二是拆迁案件调查人员。三是其他听证参加人,包括鉴定人、翻译人等。

《现代法学》/2002年第四期

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