对公有房屋拆迁补偿方法的商榷

【作者】通州市房地产管理处/孙美霞【发布时间】2004/02/03

《城市房屋拆迁管理条例》以下(简称《条例》)经修订于2001年11月1日起施行,各地在新《条例》颁布实施后,陆续制订出台了相应的行政法规、管理办法,关于公有租赁房屋的拆迁补偿问题,不但涉及到拆迁人和房屋所有人,还涉及到房屋承租人,既要对房屋所有人进行补偿,又要对房屋使用人进行安置,为了保护房屋所有人的利益,同时兼顾房屋使用人的利益,新《条例》第二十七条规定:拆迁租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿,被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋,由原承租人承租,被拆迁人应当与房屋承租人重新签订房屋租赁合同。本条规定了解除租赁协议的处理方式:由拆迁人对房屋所有人进行安置;未解除租赁协议,但对拆迁事宜协商一致的,由拆迁人对所有人补偿,由所有人对承租人进行安置。拆迁当事人三方权利义务是明确的。本条还规定了被拆迁人与承租人对解除租赁关系达不成一致协议时的处理方式:为保障承租人的权益不受损害,实行产权调换,被拆迁人与原承租人就新调换的房屋签订协议续租。本条款充分体现了民事活动中主体平等的原则,结合"买卖不破租赁"这一民法精神,将公房拆迁补偿视作互易的买卖,对承租人的承租权益予以保护,明确而具体,具有极强的可操作性。

有的地区为了促使拆迁工作顺利开展,减少对公房承租户安置的矛盾,对公有租赁房屋和私有租赁房屋制订了不同的拆迁补偿安置政策,尤其在补偿利益的分配方面,政策差异较大,有些地区在行政管理办法中作了如下规定:拆迁租赁的公有房屋、拆迁人应当将补偿金额中相当于被拆迁房屋的重置价格结合成新部分补偿给房屋所有权人,其余部分补偿给房屋承租人,被拆迁人与房屋承租人的租赁关系在拆迁补偿后自动解除。这一规定,在一定程度上减少了被拆迁人与房屋承租人之间的矛盾,回避了所有人和承租人对补偿安置达不成一致意见时的僵局,加快和推进了拆迁工作的进行,但随着这一补偿办法的实施,其不合理性逐渐显露。笔者认为,公房拆迁补偿的这一规定值得商榷。

一、 公房产权人是无差别的民事主体,在拆迁补偿中的权益不应有别于私房产权人。
按房屋所有权的性质,房屋的产权可分为公有和私有公房,按管理权属的不同又分为单位自管公房和直管公房,在我国目前的管理体制和管理模式中,直管公房一般由各级人民政府房地产行政主管部门管理房地产行政主管部门作为直管公房所有人的代表,依法行使占有、使用、收益和处分的权能,与国家授权单位自管的公房一样领取了《房屋所有权证》。新《条例取消了原《条例》关于国家授权的国有房屋及其附属物的管理人作为被拆迁人的规定,这主要考虑到国有公房、自有公房及其附属物的管理人实际上已经根据法律的授权成为了房屋的所有人,和私房所有人一样是无差别的民事主体,没有必要单例。所以公房的所有人作为拆迁关系中的主体之一,其权益理应与其它的所有权主体一样,受到公平、公正的保护,在制订政策和执行政策当中,应保持法规的严肃性和一致性,制订的公房拆迁补偿行政规定,不应有别于私房的拆迁补偿额度和利益分配方法,否则,将有悖于新《条例》保护拆迁当事人的合法权益之立法目的。

二、 产权人取得重置价,承租人取得区位价的补偿方法,有悖于等价有偿的民事原则。
《条例》释义中对区位的定义作了如下解释:"区位"是指某一房屋的地理位置,主要包括在城市区域中的地位,与其他地方往来的便捷性,与重要场所 (如市中心、机场、港口、车站、政府机关、同业等)的距离,周围环境、景观等,由于房地产的位置不可移动性,区位对房地产价值的决定作用是极其重要的,两宗实物和权益状况相同的房地产,如果区位不同,其价值可能有很大的不同。可见,区位价因房屋所处的区位而生,是房地产价值的构成之一。房屋所有权和土地使用权共同构成房地产的所有权,房地产所有权人依法享有占有、使用、收益、处分的权利,公房经租中,房地产所有权人行使自己的处分权、收益权,将占有权、使用权交给承租人,承租人从房地产所有权人处取得占有权、使用权就必须支付相应的代价-- 给付租金,这是一个等价有偿的双务民事活动。拆迁也属于民事行为,新《条例》在修改过程中尤其注重坚持《民法通则》所确定的民事主体地位平等、自愿公平、等价有偿的民事原则,平等地保护民事主体的权益,所以笔者认为,在拆迁过程中,房地产所有权人应该获得所拆除的房地产价值,包括区位价、重置价及附属物的补偿价,而使用人应该取得因房屋被拆迁使用权灭失的损失补偿,包括过渡费、拆迁费等。承租人是否应该取得区价补偿呢?笔者认为,承租人同样应享有,但承租人享有的不 是房屋的区位价,而是使用权的区位价,因为拆迁,承 租人从原有区位迁出,对生活造成了不便,因此我们在 制订过渡费、搬迁费等拆迁费用标准时,也应结合房屋 的区位价等级差,确定相应的补偿比例,在过渡费、搬 迁费等给承租户的补偿中予以体现,即遭受了多大的 损失,就得到多大的补偿,更得体现等价有偿的原则, 而不是从房地产所有人应得利益中挖出一块来贴补承租人。

三、 产权人、承租人各自取得补偿后自动解除租赁关系,有悖于意思自治、协商一致的民事原则。
房屋所有人取得重置价结合成新的补偿,区位价等补偿给承租人,被拆迁人与房屋承租人的租赁关系在拆迁补偿后自动解除,违反了民事活动中民事主体自愿平等、意思自治的原则,租赁双方不能协商一致的,就解除不了租赁合同,而现有的公房已被拆迁,如何安置使用人呢?拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换,产权调换的房屋,由原承租人承租,被拆迁人应当与房屋承租人重新签订房屋租赁合同,拆迁人提供的 安置房也是实行等价交换,超过或不足的价值,应互找差价,超过部分,用补偿费购置房屋承租给使用人不太 可能,政府又不可能给予贴补,将承租户交给社会,又违背了房管部门的社会职责,怎么办呢?政府就出来当 "娘舅",房屋产权人你拿房屋重置价,承租人你拿区位价,将产权人应得的一部分利益分给承租人,租赁关系强制解除,这样双方都满意,不但保障了拆迁工作的实施,还保持了社会稳定。但这不符合新《条例》的修改宗旨-- 对原计划管理的手段进行调整,使之与市场经济相吻合。而我们地方政府在当"娘舅"的同时,又一回用计划经济的大手来管理拆迁这一市场行为,用行政性规定,剥夺租赁双方平等自愿、协商一致解约续约的权利。

政府制订这样的政策,是事出有因的,公房尤其是直管公房应该承担起安居乐业、解困解危的职责,房管部门承担这一义务义不容辞,何况本来就是你的承租户呢!笔者认为,对于不能协商一致解除合同的,应该实行产权调换续租,如不能实行产权调换,或房地产所有权人无房可租时,可以用房地产的价值补偿,购买其他价值相同的房屋安置或由所有权人与承租户联合购买,用补偿费购买取得产权的部分,由原租赁双方换约续租,对特别困难的承租户,可以纳入廉租公房承租管理的范畴。总之,应该按照双方合同中的权利义务对等的方法,结合情势变更原则,由租赁双方协商解决。

四、 承租人获得区位价,缺乏有效的法律依据。
无论是自管公房,还是直管公房,其法律特征是管理单位持有《房屋所有权证》和《土地使用权证》(房屋所有人与土地使用人另有约定的除外),新《条例》增加了第二十四条:货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。增加该条款旨在弥补原《条例》中的以"人"为主的不足,由原拆迁补偿中的以"人"为主转变为以"物"(房屋)为主,区位价的确定是以房屋所在地的位置,结合房屋占地面积而定,而不是承租人的承租位置结合土地使用面积而定,所以说承租人获得区位价,同样犯了以"人"为主的错误,违背了新《条例》的修改宗旨。

房屋所有权是自物权,土地使用权是用益物权,它 和所有权一样拥有占有、使用、收益的权能,它们的权利人是特定的,只有所有权人和土地使用权人才能行使收益权,并受到法律的绝对保护,物权人以外的任何人都负有不得侵犯或妨碍的义务,因此,只有房地产所有权人才能取得房地产的价值即房屋价值、区位价、附属物价值的补偿,这是其一;其二:公房土地使用权的取得通过土地划拨、土地使用权出让、土地使用权转让的途径取得,公房中无论是自管公房还是直管公房,由国家委托单位或房管部门进行管理,依法取得了《房屋所有权证》和《土地使用权证》。土地使用权划拨取得居多,这部分区位价补偿应和其它财政公房重置资金一样,纳入专项资金管理渠道,由财政部门监管,也不应补偿给公房承租人;如果土地使用权是通过出让或转让途径获得的,因为城市建设需要,土地使用权人拆迁让地,并未获得合同上载明的土地使用权益,应该由拆迁人按照权责对等、等价有偿的原则予以补偿,而拆迁人却按照行政规定将区位价补偿给了承租人,土地使用权人的权益就没能得到应有的维护,而承租权益的损失却意外地获得了大大超过承租权益的使用权收益补偿,可见,拆迁作为民事行为,承租人获得区位价,难以找到法律上的依据。

六、承租人取得区位补偿价,亦缺乏利益均衡性。
房屋承租人随着房屋租赁关系的变化而不断更换,而房屋是不变的,拆迁行为实施时,最终的合法承 租人取得了巨额的区位价收益,哪怕仅承租一月两月,而在他之前的承租户,尽管承租了几十年也得不到分文,因为只有合法有效的承租权才能得到补偿,因此区位价在承租人中也有收益不平衡性,可见这一补偿方法的不合理性;另外,承租人和所有人之间也存在着收益不平衡性,就拿现行的租金水平来说,某承租户承租 某处公房 (平房)平均每年交租12元/平方米左右,(50年租期下来也仅交租600元/平方米),租金中含有房屋折旧维修费、管理费、土地使用费、税等,真正由房地产所有权人获得的收益微乎其微,而一旦拆迁,承租人就可以拿到600元/平方米左右的区位价纯收益,也就是说承租人分文未付白使用了所有权人50年的房地产使用权,这违背了租赁合同双务有偿的原则,从这里也可以看出承租人取得区位价的不合理性。

五、 给公房管理部门的经租管理,资产置换带来负面影响。
公房尤其是直管公房由房屋行政管理部门代表着国家对直管公房进行经租管理,长期以来,直管公房在社会生活中解决生产经营居住困难,调剂余缺,促进安居乐业,促进社会稳定方面担当着重要的职责,新的拆迁补偿安置办法实施后,给予房管部门的经租管理和资产置换带来不少负面影响。
1.增加管理难度,难以做到房尽其用。
2.资产置换费用猛增,盘活存量资产难以实现。
3.房管干部职工的积极性受到影响。

《中国房地产》/2002.12

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