设计单位、监理单位在建设工程质量损害赔偿中的法律责任

【作者】朱树英、曹文衔

编者按:今年8月下旬,中华全国律师协会民事业务委员会2001年年会将在大连举行。随着西部大开发、北京申奥成功和中国今年底将加入WTO,中国新一轮基本建设高潮正在来临。本届年会设立专题加强对建设工程质量损害赔偿法律实务问题的研究探讨非常及时。本期《建纬律师》刊登由本所两位律师合作撰写的这篇参会论文。本文主要针对建设工程活动的重要参与者—设计单位和监理单位的主体地位以及与工程质量的密切联系,结合实际案例,论述了承担工程质量损害赔偿的法律依据、构成要件、违约表现及责任范围等问题。设计单位、监理单位由于知识密集、技术含量较高的特点,一旦出现工程质量损害赔偿,将产生一系列复杂的法律问题。对这些问题的研究,不仅对于律师的专业法律服务,也对设计单位、监理单位的设计和监理工作具有重要的现实意义,值得引起律师同仁和设计单位、监理单位的关注和重视。

一、 引言

工程建设是一项多主体参与的系统工程,其中的每一个参与主体的工作质量都与最终建筑产品的质量相关。作为工程建设过程中重要参与主体的设计单位、监理单位自然不能例外。

设计单位,是指持有国家规定部门颁发的建筑工程设计资质证书,运用工程建设的理论及技术经济方法,按照现行技术标准,对新建、改建、扩建项目的工艺、土建、公用工程、环境工程等进行综合性设计(包括必须的非标准设备设计)及技术经济分析,并提供作为建设依据的设计文件和图纸的活动的单位。工程监理单位,是指持有国家规定部门颁发的建筑工程监理资质证书,具有法人资格,受建设单位委托对工程建设项目实施阶段进行投资、质量、进度监督和管理活动的单位。

建设工程是百年大计,其勘察、设计、施工的技术要求比较复杂,建设工程的质量更是关系到人身财产安全,重要工程的质量甚至对社会政治、经济活动产生巨大影响。作为技术和智力较为密集的两个建设活动主体,设计单位、监理单位的工作内容决定了他们与工程质量缺陷和损害具有密切的关系。对于设计单位而言,其工作内容主要包括制作施工设计文件、设计文件的技术交底、现场施工技术配合、参加工程质量验收等。设计质量缺陷将带来实际工程质量的先天不足。1998年9月24日,投资4.23亿元兴建的宁波招宝山大桥,在经过三年建设即将合龙之际,突然发生严重的梁体断裂事故,虽未造成人员伤亡,但这起事故使整个工程工期延误近两年,经济损失巨大,并且在社会上造成了极大的负面影响。据有关部门调查后认为,造成该桥质量事故发生的主要原因是设计上存在漏洞,主梁结构设计上欠厚、底板厚度过薄等等。对于监理单位而言,其主要工作内容之一就是对施工质量进行施工前、施工中、施工后的全过程的技术控制和监督,而对于施工质量控制和监督的任何疏忽和差错均可能使得设计的意图和法定的技术标准不能实现。基于监理单位工作性质的特点,在委托监理的工程发生施工质量损害的多数情况下,往往不同程度地存在着监理工作的过错。因此,为工程质量首先奠定技术基础的设计单位和对施工质量进行全过程监督管理的监理单位对于建设工程的最终质量负有重大责任。建设部2001年5月25日以建设[2001]105号文下发的“关于进一步加强勘察设计质量管理的紧急通知”和有关强化建筑市场管理的通知也进一步表明,工程设计、监理质量的问题目前仍然十分突出。

二、 设计单位、监理单位承担建筑质量损害赔偿责任的法律依据

鉴于设计、监理工作在工程建设活动中对于工程最终质量的重要性,我国现行法律、法规对有关设计单位、监理单位在建设工程质量责任方面已有一系列相应的规定。涉及这些规定的法律、法规主要有:《中华人民共和国合同法》(下称合同法)、《中华人民共和国建筑法》(下称建筑法)、《建设工程质量管理条例》(下称质量管理条例)、《建设工程勘察设计管理条例》(下称设计管理条例)。笔者认为,这些法律的规定体现了以下立法原则。

(一)对设计、监理单位及其从业的专业技术人员实行严格的资质资格管理。严禁无资质或超越资质承揽设计、监理业务。质量管理条例第十八条、第三十四条、设计管理条例第二章对此作了详细规定。

(二)设计、监理工作应遵循一系列原则性规范。如建筑法第十条规定,设计单位对于建设单位提出的违反法律、行政法规和建筑工程质量、安全标准,降低工程质量的要求,应当拒绝。第五十六条规定,设计文件应当符合有关法律、行政法规的规定和建筑工程质量、安全标准、建筑工程设计技术规范以及合同的约定。设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备,应当注明其规格、型号、性能等技术指标,其质量要求必须符合国家规定的标准。质量管理条例第二十条规定,设计单位应当根据勘察成果文件进行建设工程设计。设计文件应当符合国家规定的设计深度要求,注明工程合理使用年限。第三十六条规定,工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同,代表建设单位对施工质量实施监理,并对施工质量承担监理责任。第三十八条规定,监理工程师应当按照工程监理规范的要求,采取旁站、巡视和平行检验等形式对建设工程实施监理。

(三)设计、监理单位及其从业的专业技术人员应当对自己的工作成果负责;对于因工作质量不符合法定和约定的要求,给建设单位造成损失的,应当承担赔偿责任。如:合同法第二百八十条规定,设计的质量不符合要求或者未按照期限提交设计文件拖延工期,造成发包人损失的,设计人应当继续完善设计,减收或者免收设计费并赔偿损失。第二百八十二条规定,因承包人的原因致使建设工程在合理使用期限内造成人身和财产损害的,承包人应当承担损害赔偿责任;建筑法第三十五条规定,工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务,对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查,给建设单位造成损失的,应当承担相应的赔偿责任。

(四)对监理单位与建设单位、承包单位(即施工单位)串通,弄虚作假,造成工程质量损害的特别禁止。建筑法第三十五条规定,工程监理单位与承包单位串通,为承包单位谋取非法利益,对建设单位造成的损失的,应当与承包单位承担连带赔偿责任。第六十九条规定,工程监理单位与建设单位串通,弄虚作假,造成工程质量损害的,应当与建设单位承担连带赔偿责任。

三、设计单位、监理单位违约损害赔偿责任的构成要件

依据民法理论,损害赔偿的责任形态一般分为违约损害赔偿责任和侵权损害赔偿责任。但是,笔者认为,设计单位、监理单位对于建设工程质量的损害赔偿责任主要是违约损害赔偿责任,而在侵权损害赔偿责任方面,与其他一般主体相比并无特殊性。因此,本文仅就违约损害赔偿责任进行讨论。

设计单位、监理单位在工程质量方面的违约损害赔偿责任,是指设计单位、监理单位不履行或者不当履行与参与工程建设的其他主体(主要是建设单位,即合同法中的发包人)之间合同约定的义务,造成合同相对人(主要是建设单位)因工程质量问题而产生财产损失,应当承担的赔偿损失的民事责任。

针对设计单位、监理单位主要是以智力劳动参与工程建设的行业特点,他们在工程质量的违约损害赔偿责任的构成要件通常包括:

1、合同义务的不履行或不当履行。具体表现为拒绝履行、因设计单位、监理单位的原因造成的履行不能、不完全履行、履行迟延和履行瑕疵。工程实践中,主要又表现为履行迟延和履行瑕疵。如,设计单位迟延交付后续施工所需的图纸;监理单位迟延下达必要的停工指令;设计文件内容的差错;监理单位对施工机械的质量控制不力等。

2、合同相对人(即建设单位)因工程质量问题遭受损害。这种损害具体又可分为直接损害和间接损害。关于损害的范围,本文随后将专门讨论。

3、违约行为与损害事实之间具有因果关系。如果违约行为与损害事实之间没有因果关系,违约方只承担违约的其他民事责任,而不承担损害赔偿责任。确定有无因果关系,笔者赞同采用相当因果关系说[1],即应以自合同成立至违约行为出现时,依具有相应资质的设计人员、监理人员的一般专业知识经验而可得知,以及设计单位、监理单位所知或应知的条件为基础,一般地有发生同种结果可能。这种条件和结果即构成相当因果关系。

4、设计单位、监理单位对于合同义务的不履行或不当履行具有过错。过错包括故意和过失。就一般情形而言,如果设计单位、监理单位虽然违反了合同义务,但并无故意或过失,亦不承担责任。

四、 设计单位在工程质量方面的合同义务及其违约的主要表现

在一项工程建设活动中,涉及工程质量问题的、以设计单位作为合同当事人的合同一般即指,建设单位与设计单位之间签订的“工程设计合同”。在“工程设计合同”中,设计单位的合同义务主要包括按约定的时间交付用于施工的设计文件、设计文件施工交底、根据工程进度完成现场施工技术配合(包括对施工中出现工程安全和质量的问题,参与技术分析和提出相关的技术解决方案)、参加隐蔽工程、单项、单位工程验收和项目竣工验收。此外,设计单位的合同义务还明示或隐含地包括设计工作的程序及成果应该符合国家法律、法规、规章、技术标准、规范的要求。

因此,根据以上法律、法规的规定和工程设计工作的实际情况,设计单位违反合同义务,可能导致工程质量出现问题的情形主要表现在:

1、迟延交付设计文件。

设计单位迟延交付设计文件,在工程施工过程中前后工序时效性较强的情况下,往往造成工程质量事故。笔者最近接触的一个案件即属于此类情形。地处上海繁华商业街的某工程,在基础基坑开挖后,由于设计单位的基础底板施工图迟延交付,造成基坑暴露时间过长,对上海地铁隧道的安全造成巨大威胁,同时,该工程本身的地基土受扰动而导致实际承载力降低,建设单位为了保证地铁隧道的安全和工程本身的地基安全,不得不增加巨额支出采取临时保护措施,还造成工期延误,银行贷款利息增加,施工单位提出索赔。

2、设计错误。

设计错误是设计单位违反合同义务,造成工程质量事故的主要表现形式。具体又表现为未根据勘察成果文件或其他基础性技术文件进行工程设计、计算错误、标示错误、设计单位屈从于建设单位违法降低工程质量的要求导致设计不符合工程质量的强制性标准等多种形式。比如,笔者接触到的一起工程质量事故即属于此类原因。由于设计合同规定的设计时间紧迫,设计单位根据勘察单位的初步勘察成果,即进行了建筑地基和基础的施工图设计。随后,勘察单位又提供了详细的勘察报告,但由于设计人员的疏忽,未对原已交付施工的地基基础施工图进行复核,结果因局部区域桩基设计不符合国家强制性规范的要求,造成工程质量出现严重问题。又如,2000年被建设部通报全国的陕西省子洲县子洲中学教学楼质量事故也主要是由于设计错误引起的。由于施工图设计文件未严格按该地区6度抗震设防的规定进行设计,结构体系不合理,整体性差,构造措施不符合要求,这座教学楼投入使用仅2个月,就在部分大梁及五层多功能厅、阶梯挑梁处出现不同程度的裂缝,最宽处达1.5毫米左右。

3、设计文件不符合国家规定的设计深度要求。

为了保证工程设计文件符合必须的编制深度要求,国家颁布了有关设计文件内容和深度要求的一系列强制性规范。比如,在建筑制图的有关国家标准中,就对工程设计各专业各设计阶段的设计文件的基本图目、图例、数量单位、图纸比例、文字、标注方法等作了详细的规定。如果设计文件不完全符合国家对设计文件的编制深度要求,虽然不属于设计错误,但由于设计意图的表达过于粗糙或含糊,轻则影响各专业图纸的相互协调和后续施工准备工作,重则因施工图缺漏、矛盾或施工人员对施工图纸的理解产生错误,从而出现建筑工程质量和安全事故。如:上海郊区某钢结构厂房,在吊装施工就位后屋面板铺装前,即发现多榀钢屋架发生过大变形。经调查分析发现,导致事故的直接原因是设计图纸上关于钢屋架屋脊连接节点处的高强螺栓的标示不明,施工单位误用了同直径的普通螺栓。

4、设计单位对施工图交底不清。

施工图完成并经审查合格后,设计文件的编制工作已经完成,但并不是设计工作的完成,设计单位仍应就设计文件向施工单位作详细的说明,这对于施工人员正确贯彻设计意图,加深对设计文件难点、疑点的理解,确保工程质量具有重要意义。按照行业惯例,设计单位将完成的设计文件交建设单位,再由建设单位转发施工单位后,由设计单位将设计的意图、特殊的工艺要求,以及建筑、结构、设备等各专业在施工中的难点、疑点和容易发生的问题等向施工单位作详细说明,并负责解释施工单位对设计文件的疑问。如果因设计人员的过错,在施工图交底时,尤其是对于在施工中需要特别重视的问题交底不清,可能导致工程质量出现问题。前文提到的上海郊区某厂房钢屋架工程质量事故,其部分原因也是设计单位在施工图交底中,对需要使用高强螺栓的特殊设计意图,未能向施工单位作出明确的说明,从而造成施工人员对螺栓的误用。

5、设计单位未参加建设工程质量事故的分析,或对于因设计造成的质量事故未提出相应的技术处理方案。

工程质量事故发生后,工程的设计单位有义务参与质量事故分析。建设工程的功能、所要求达到的质量在设计阶段即已确定,工程质量在一定程度上就是工程是否准确表达了设计意图,因此,当工程出现质量事故时,该工程的设计单位对事故的分析具有权威性。对于因设计造成的质量事故,工程设计单位同时也有义务提出相应的技术处理方案。设计单位违反上述义务,未参加建设工程质量事故的分析,或对于因设计造成的质量事故未提出相应的技术处理方案,均有可能造成工程质量事故危害和损失的扩大。

6、设计单位非法转包设计任务。

曾经一度轰动上海的贝港桥垮塌事故的部分原因是设计单位非法转包设计任务。1995年12月26日,上海市奉贤县南桥镇贝港河上新建成尚未投入使用的贝港桥突然坍塌。不到5分钟,整桥搭跨河部分约52米长的桥身断成几截,全部沉入河中,成为一起罕见的桥梁工程质量事故。经事故分析,造成事故的原因,除了施工质量问题外,设计过错也是一个重要的原因:设计单位将部分设计工作转包给了没有相应设计资质的其他单位,并出现设计错误。事故发生后,设计单位虽然承担了相应的赔偿责任,但其中的教训值得所有设计单位记取。

五、 监理单位在工程质量方面的合同义务及其违约的主要表现

在一项工程建设活动中,涉及工程质量问题的以监理单位作为合同当事人的合同一般即指,建设单位与监理单位之间签订的“委托监理合同”。在“委托监理合同”中,监理单位的主要合同义务之一就是对施工质量进行控制和监督。其中具体包括:1、对施工场地进行质检验收;2、检查工程所需原材料、半成品的质量;3、对施工机械的质量控制;4、审查施工单位提交的施工组织设计;5、施工工序质量控制;6、隐蔽工程检查验收;7、分析质量事故原因,审查批准处理质量事故的技术措施或方案,检查处理效果;8、行使质量监督权,下达停工指令;9、质量、技术签证;10、单项、单位工程验收;11、项目竣工验收。此外,监理单位的合同义务还明示或隐含地包括监理工作的程序及成果应该符合国家法律、法规、规章、技术标准、规范的要求。

因此,根据以上法律、法规的规定和工程监理工作的实际情况,监理单位违反合同义务,可能导致工程质量出现问题的情形主要表现在:

1、对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查。

这是监理单位违反合同义务,造成工程质量事故的主要表现形式。所谓“不检查”是指监理单位对监理合同中规定应当监督检查的项目不履行检查义务,导致工程质量问题;所谓“不按照规定检查”是指监理单位不按照法律、行政法规、有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同规定的要求和检查办法进行检查[2]。如,前文提到的上海郊区某厂房钢屋架工程质量事故,对事故调查的结果还表明,在该事故中,工程监理人员未按照中国工程监理协会主编、建设部批准的强制性技术规范GB50319-2000《建设工程监理规范》关于专业监理工程师应履行的“核查进场材料、设备、构配件的原始凭证、检测报告等质量证明文件及其质量情况,根据实际情况认为有必要时对进场材料、设备、构配件进行平行检验,合格时予以签认”的职责要求,对施工单位自行采购的螺栓进行质量证明文件的核查。在钢屋架进行现场地面拼装时,又由于监理工程师的经验不足,未对拼装中的螺栓扭矩进行平行检验,从而丧失了在吊装就位前发现和避免质量问题的机会,导致了事故损失的扩大。

2、虽按照规定进行了检查,但对质量监督权行使不力。

监理单位在按照规定进行了检查,发现工程质量隐患或已经出现的工程质量问题后,由于过失或故意,对质量监督权行使不力,如迟延或未下达停工、整改指令,可能导致工程质量问题。在上海浦东某高层商住楼的基础基坑支撑拆除施工中,由于邻近的高层建筑同时进行基础施工,监理工程师根据基坑边坡变形监测记录,发现了基坑边坡变形出现异常,未能及时下达有关停工、整改指令,导致相邻基坑出现局部坍塌。

3、与建设单位或施工单位串通,降低质量标准,造成损害。

建设单位与监理单位之间是一种委托和被委托的关系,监理单位与施工单位之间是一种监督和被监督的关系,监理单位依据委托监理合同代表建设单位进行工程建筑活动的监督。但实践中确实存在监理单位与建设单位或施工单位串通,偷工减料、降低质量标准,谋取非法利益的行为,这样做的结果将严重影响建筑工程的质量和安全,因此为建筑法所严格禁止。对于监理单位的此类行为导致工程质量损害,造成损失的,应当由过错方,即监理单位和建设单位或监理单位和施工单位共同承担责任或相应的连带赔偿责任。

六、 设计单位、监理单位违约损害赔偿的责任范围

首先,需要指出,合同法和建筑法对设计单位、监理单位的违约责任的规定均包括赔偿损失。而此前的有关规定以及合同示范文本中只是减收或免收设计费、监理酬金,并没有赔偿损失的规定,因此,可以说,合同法和建筑法对设计单位、监理单位的法律责任在原有基础上加重了。

其次,就一般违约损害赔偿的责任范围而言,应当以实际损失为限,损失多少,赔偿多少。其损失范围,应包括直接损失和间接损失。在确定设计单位、监理单位违约损害赔偿的责任范围时,原则上也应如此。

直接损失是指设计、监理单位因违反合同而给建设单位实际上已经造成的财物的减少、灭失、损毁或者支出的增加。比如,由于设计单位迟延交付基础施工图,为保证已开挖基坑的干燥,施工单位采取延长基坑降水时间的措施而导致建设单位工程款支出的增加。间接损失是指设计、监理单位因违反合同而使建设单位减少的可得利益,一般具有以下特征[1]:首先,损害的是未来的可得利益,不是既得利益;其次,该未来利益是必得利益而不是假设利益;最后,可得利益必须在设计单位、监理单位对合同义务的不履行或不当履行所直接影响的范围内。如因设计错误或监理中未发现施工错误致使楼层局部标高错误,导致建设单位可销售的建筑面积减少。

对于损害赔偿数额的计算方法,可以在合同中约定;合同没有约定的,按照通常的计算方法计算。在建设工程实践中,不仅工程的投资远大于工程设计费或监理酬金,而且在某些情况下,如果出现由于设计单位或监理单位的违约而引起的工程质量损害,其赔偿的金额也可能远远大于工程设计费或监理酬金。如果按照上述的一般违约损害赔偿的责任范围,由违约的设计单位或监理单位赔偿全部损失,可能导致其赔付不能。因此,在实务操作中,设计单位/监理单位可以通过在合同中约定最高损害赔偿数额的办法来实际缩小法定的损害赔偿的责任范围,或者通过投保设计师、监理师职业责任险等方式扩大实际的损害赔偿能力。

最后,在工程实务中,工程中的质量问题往往由多个主体的违约行为共同引起。此时,各违约主体损害赔偿责任的分担仍应视各方的违约行为是否符合违约损害赔偿责任的四个构成要件来决定。如果属于设计合同或监理合同双方的混合过错,或者属于合同一方设计单位或监理单位与合同以外的施工单位的共同过错,共同造成了建设单位的损失,应采取过错与责任相当的原则处理。比如,由于建设单位向设计单位提供了错误的基础性文件,同时设计单位的设计本身也有错误,共同造成了工程质量瑕疵,致使建设单位遭受损失,则设计单位对于建设单位仅承担因设计错误所造成的那一部分损失的赔偿责任。又如,在监理单位不按照监理合同的约定履行监理义务,出现工程质量瑕疵,给建设单位造成损失的情况下,建设单位所受到的损失,通常既与监理单位的违约行为有关,也与施工单位的有关施工项目本身不合格有关。在此情况下,监理单位与施工单位都应当向建设单位承担各自的赔偿责任。

参 考 文 献

[1] 曾宪义、王利明 主编,中国民法案例与学理研究 债权篇,法律出版社,1998年8月

[2] 黄赤东、梁书文 主编,建筑法及配套规定新释新解(中),人民法院出版社,2001年10月

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