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美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革

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A Comparative Review:Eminent Domain in USA and China
美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例
——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革

周大伟


从人猿相揖别的时代开始,房屋便成为人类生活资料中最重要的组成部分。它从当初只是为了挡风遮雨的原始功能,逐步发展成一种文化,一种文明,一种资产和产业。从古到今,从城市到乡村,人们本能地将一生的大部分积累投资在房屋这种具有特殊价值的不动产上。对于那些可以被称之为"芸芸众生"的人们来说,房屋就是他们人格权、生存权不可或缺的构成。所以,土地和房屋问题事关大众的根本利益和社会长期稳定,各国政府和立法机构无不给予特别的重视。

一, 美国的司法原则和判例分析

在惜墨如金的美国宪法中,其第五条修正案专门规定:"非依正当程序,不得剥夺任何人的生命,自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。"联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。
美国宪法的文本,二百多年来没有作过一个字的改动,它的基本内容非常稳定。它所增加的内容都是以修正案的形式补充进去的,权利法案就是整个美国宪法的前十条。对于修正案的增加,美国国会也非常谨慎。从1789年以来,尽管曾经有三千多条修正案被提出,但是, 至今为止,美国国会只通过26条宪法修正案。其中,直接涉及政府财产征收的就有两条。可见这一问题的举足轻重。
在美国,征收主要分两种形式。第一种属于无偿征收,或称政府警察权,英文称为taking,是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。这种无偿征用的方式得以适用的场合非常有限,并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收,英文称为eminent domain或 condemnation,指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。本文讨论的主要是针对第二种征收形式。
美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收(eminent domain)
的规定具有决定性的意义,该修正案规定了征收的三个要件:正当的法律程序(Due process of law);公平补偿 ( Just compensation);公共使用( Public use)。
1、正当的法律程序
作为正当的法律程序,通常征收行为应当遵循如下步骤。
(1)预先通告。
(2)政府方对征收财产进行评估。
(3)向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约;被征收方可以提出反要约(counter-offer)。
(4)召开公开的听证会( Public hearing)说明征收行为的必要性和合理性;如果被征收方对政府的征收本身提出质疑,可以提出司法挑战,迫使政府放弃征收行为。
(5)如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议,通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益,政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金,并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低,法庭将维持定金的数额不变。
(6)法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。
(7)双方最后一次进行补偿价金的平等协商,为和解争取最后的努力。
(8)如果双方不能达成一致,将由普通公民组成的民事陪审团来确定"合理的补偿"价金数额。
(9)判决生效后,政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。
2、公平补偿
公平补偿主要体现在以下三个方面。
(1)主体的公平,即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人,还应当包括财产相关的收益人,如房地产的承租人。

(2) 客体的公平,即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身,还应当包括房地产的附加物,以及与该房地产商业信誉有关的无形资产( Goodwill)。
(3) 估价的公平,即法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值(fair market value)”为依据。至于什么才是公平的市场价值,目前最有效的方式是:双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊,则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨,资产评估师的报告并非完美和科学,但是在现阶段经济科学的发展水平上,除此之外,人们也许没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中,美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此,有关政府征收方面的法律案件,通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上,与交通肇事案件和医疗事故案件一样,大多采用不胜诉不收费的方式,如果胜诉,律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉,另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。
案例1:圣地亚哥市诉索比科保险金融公司
被告是一家位于美国和墨西哥边境的保险金融公司。由于政府的征用行动,该公司被迫迁移到一个运营费用较贵的地点。但是有趣的是,公司迁入新地点后,恰好遇到墨西哥的货币(比索)贬值,公司的营业额每月增加了400%,公司为此因祸得福。但是该公司仍然不接受政府提出的补偿金,提出要求政府补偿其商业信誉的损失。经过两审诉讼程序,陪审团拒绝了被告的请求。上诉法院特别指出,尽管承租人有权利要求赔偿商业信誉的损失,但是必须提出证据证明在搬迁之前和搬迁之后的差异(损失)。仅仅提出新地点的运营费用增加,并不能直接证明这一损失,何况由于搬迁后公司的营业额每月增加了400%的事实,已经使该公司提出类证明成为不可能。
案例2:粮食转运公司诉某郡政府
原告是一家经营谷物的粮食转运公司,近半个世纪里,一直在铁路沿线经营谷物转运业务,并在租赁土地上建筑了仓储等辅助设备,公司的业务具有相当的稳定性。1967年政府实施征收铁路公司,同时包括原告租赁的财产。当时,原告与铁路公司的租赁合同还有7年半届满。在诉讼中,政府承诺补偿原告租赁合同的损失,包括附加建筑物的损失。但原告提出,政府还应当补偿租赁合同可能延续而带来的后续利益。法院认为,在确定一个合理的市场价值时,可以推定这一市场价值应当是一个买方在正常市场状态下愿意支付给卖方的现金价值。在本案中,假定原告出卖其公司,那么买方应当认为该租赁合同还会延期,直至设备的使用寿命终止。法院认为,原告主张的公平市场价值应当是指它的现存利益及未来利益。现存利益包括它拥有的资产净值,未来利益包括租赁合同尚存7年半期限的利益,以及7年半以后租赁合同可能延期所带来的利益。法院判决原告胜诉。
3、公共使用
在此,法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先,公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益,比如征收A的住房给B开设零售商店,就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用,同样构成公共使用。
案例3:土地所有人诉夏威夷州政府
在夏威夷成为美国的一个独立州之前,该岛的最初定居者实施的是一种类似欧洲封建领主制的土地分封制度。60年代中期,夏威夷议会连续举行听证会议,证明该岛的土地由于过度集中和价格垄断,已经到了伤害公众福利的状态。因此,州议会决定颁布土地改革法案,由政府先征收所有者的土地,然后转让给土地现有的承租人。这实际上是一种通过赎买的方式进行的土地改革。原告(土地所有人)向法院提出诉讼,声称夏威夷州政府剥夺房地产主的财产,然后再转让给私人使用的行为违反了联邦宪法第五条修正案。法院最后否决了原告的诉讼请求。法院首先肯定政府在实施征收行为时,必须具有公共使用的目的。即使在合理补偿的情况下,如果不含有公共使用的目的,也不能够剥夺任何人的财产而使另一人受益。法院认为,州议会的法案并非是为了使某些特定的集体受益,而是为了消除财产过分集中所导致的不良状况,其合理的公共使用目的已经显而易见。实践中征收财产立即转让给私人受益并非意味着征收只具有私人使用性质。这种征收行动同样具有公益性质,因为它直接理顺了被长期扭曲的土地市场。法院判定原告败诉。
案例4:华裔新移民诉SAN JOSE 市政府
这是一个最近发生的诉讼案件。来自中国大陆的新移民方秉权先生和他的妻子共同拥有TROPICANA 商场75%的土地所有权,其他土地所有人均是亚裔和拉丁美洲裔等少数族裔。该商场占地10英亩, 地处美国加州硅谷重镇圣荷西市中心地区。2002年,圣荷西市政府指认TROPICANA商场为“荒废区域”(Blighted Area),并以“公众利益”(Publice use)为由,动用土地征收权将该商场强行征收,同时要将该商场转交给另一家由南加州白种人经营的地产开发公司。宣布将耗资5000万美元进行商场重整计划,但此时方秉权投资800万美元的重建商场工程已接近竣工。方秉权等多数所有权人反对市政府的决定,于2002年10月10日入禀法庭,状告市政府侵犯公民私有财产权,歧视少数族裔并违反宪法,同时提出索赔700万美元。法庭通过多次听询会,法官Gregory Ward要求市政府提出完整行政记录,以证明将一个正在改建中的商场由现任东主手中强行征收,然后将商场原有店家建筑建筑与商业形态原封不动转交给新东主的做法,是否是为了公众利益。在最近一次开庭聆询中,法官Gregory Ward 以市政府提出的会议记录不足以支持强制征收该商场的决定为由,限期市政府必须提出更多证人和证据。被告市政府律师在和市政府以及议会讨论后,决定放弃征收行为。 原告方获胜。法官Gregory Ward在2003年10月22日的宣判中表明,市政府所提出的会议记录并不足以证明该强制征收的决定是“为了让最多人获益, 同时使最少人受到伤害”。因此该强制征收令并没有绝对的必要性.同时法官也认为,市政府只征收方秉权等亚裔所有的两栋建筑物,而不征收拉丁美洲裔的超市和汽车修理行,是“肆意专断而且任性的行为”。现在,此案还没有完全了结, 原告方秉权等以诉讼期间商场生意损失为由向市政府索赔700万美元的损失。目前此部分的金额尚待法庭决断。此外,市政府还可能要赔偿南加州的开发商36万美元的相关损失。人们正拭目以待最终的结局。
需要注意的是,美国法律错综复杂,其中有从英国承袭演变过来的普通法,也有随着社会发展不断制定出的成文法。既有全国统一联邦法律,又有50个州互不相同的各州法律。凡是世界上传统和现代的种种争执,均可以在博大精深、浩若烟海的美国法律体系中寻找到相关的原则和案例。经过长期的争辩、协调、修改和补充,美国的法律体系在最大限度地追求公平和正义方面,其影响力已经超出了美国本土的范围。

二, 中国的管理规范现状与改革

固然,中美两国国情不同。但不能否认,上述司法原则和判例在某种意义上代表了人类社会追求公平正义的基本原理和技术手段,毫无疑问应当属于人类先进文明和文化的组成部分。值得欣慰的是,在经过改革开放的中国,已经很少有人再把它们慷慨地视为资本主义社会的专利了。
在社会经济和法律高度发达的美国社会,大多数司法上的争议为财产私有者挑战政府的征收行为。在中国现阶段,人们和政府之间的争执,主要发生在合理补偿的数额问题方面。
今天的中国,无疑是在经历一个飞速发展和新旧交替的时代,城市规划建设每天都在进行,政府对土地的征用和居民拆迁当然难以避免。但是,当残垣断壁在推土机的轰鸣声中纷纷塌落时,我们社会中的某些传统屏障却始终冥顽难移。这种严重的不协调,势必导致社会矛盾的严重激化和相关恶性案件的频频发生。在一个法治的社会中,司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。有关数据显示,中国大陆各地的拆迁纠纷急速增加,民怨逐步升温。而在最近发生的有关事件中,被拆迁人却没有选择司法的途径解决问题,而是要采用令人扼腕叹惜的非理性的方式。这足以令人惊醒,令人深思。
实事求是地说,中国大陆在土地征用和房屋拆迁方面并不像海外一些人指责得那样“无法可依”。中国国务院早在1991年3月22日颁布了《城市房屋拆迁管理条例》( 以下简称“条例”),并随着城市房屋拆迁形势的发展和变化,于2001年6月13日重新修订了该条例,修订后的条例自2001年11月1日起正式实施。纵观该条例的全部内容,也绝非像海外有些人所诋毁得那样属于应当取消的“恶法”。该条例在拆迁公告、拆迁管理、拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面,有些切实可行的规定。但是,如果我们仔细研究该条例的有关内容,不难发现,其中有些条款的确需要重新考量并及时修改。其问题主要表现在:
1、对行政权利过分依赖,忽略司法程序的作用
该条例的第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”不难看出,依照这一规定,行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。这一条的规定就使被拆迁人如果对拆迁补偿不满,即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为,政府的裁决很难对被拆迁人有利。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为,也不愿选择法律途径解决问题。这种表面公平但实质上隐含着巨大不公平的条款,有可能就是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。
1996年7月24日,中国最高人民法院《关于受理房屋拆迁,补偿,安置等案件问题的批复》中规定,未经行政机关裁决,仅就房屋拆迁,安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。该批复事实上已经对“条例”进行了修正性诠释。但这种连法律从业者们都未晓的司法解释性文件,根本无法奢望普通人群能够明白和理解。
2、政府在纠纷中不应当回避责任
城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为。但是在“条例”中,政府在下达了行政命令后,将“拆迁人(多为房地产开发商)”推前台,自己“淡入”幕后,扮演一个“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂,政府可以回避涉讼的责任和义务。这大概是一个极其具有富有“中国特色”的规定。这样,固然减轻了政府机构的压力,但同时也无异于为政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。有关恶性事件成因的诸因素中,官僚的冷漠和资本的贪婪,显然是引发民怨的重要因素。事实上,无论何种纠纷,政府无疑是这些纠纷的始作俑者。应当在法律上承担不可推卸的义务和责任,至少应当和拆迁人共同承担法律上的连带责任。
3、明确平等,自愿和协商的原则
在拆迁过程中,补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构”作出的评估报告外,应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告,并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。
各级政府在制定土地开发规划时,应当重视百姓的知情权和基本利益。避免不征求民意的暗箱操作。应当以法律的形式规定进行公开的社会听证,规定必要的的“专家论证”。防止垄断权力和长官意志的滥用,在土地开发的实施阶段,禁止根本不顾及当地居民的利益要求的强制性开发。这样,才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度,充分尊重被拆迁人的合法权利。
4、采用特殊司法协助手段,保护弱势群体的利益

结语:

毋庸讳言,贫富分化的局面不仅随着市场经济的发展在中国出现了,而且这一局面还显示出不断加剧的趋势。贫富两极分化直接导源于特权和歧视。反过来,两极分化又进一步促进了特权与歧视,减少了社会成员阶层间流动的可能,相对固化了特权集团,使社会弱势群体处于孤立无援的境地。在中国土地征用和房屋拆迁的过程中,被拆迁方通常都是社会底层的群体代表。现有的诉讼案例表明,这些人群在强大的政府权力和开发商面前,无论多么执着和顽强,始终显得势单力薄而且不堪一击。另外,由于法律知识的欠缺和律师费用的昂贵,很容易使他们放弃司法诉讼的程序。因此,中国政府可以考虑,在有关此类特殊的司法诉讼中,设立专门的法律援助基金,由人民法院为那些无能力支付律师费用的被拆迁人指派律师,提供无偿法律援助,协助他们维护自己的合法权益。
世界法律文明史表明,一种游戏规则,只有当大多数人承认其公平公正而甘受其约束时,这种规则才可能发挥真正的效力,社会稳定才会可靠,发展才会长久。如果规则缺乏正当的道义和公平基础,只依靠习惯的强力压制来维持,不满与危机就会在暗地里蔓延。所谓和谐与稳定只能是表面和暂时的假象,社会不安和灾难就会不期而至。
综上所述,中国要想彻底解决城市土地和房屋征用和拆迁中的失序状态,从根本上保护公民的权利不受侵害,仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念,对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是并对个别明显与国家法规不符,严重侵害被拆迁人利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。在司法实践中,充分发挥司法维护社会公平正义的作用,以化解由于拆迁过程中的不公平而引发的各种社会矛盾,保障社会的稳定与良好秩序。

作者简介
周大伟,旅美法律学者。祖籍江苏无锡。 先后毕业于中国人民大学法学院和美国伊利诺大学法学院。80年代中后期,曾在中国人民大学法学院任教。在中国大陆和台湾等地曾出版《技术合同法导论》、《科技劳动法律研究》等著作数种。现担任中国社会科学院法学研究所客座研究员, SXHK国际有限投资公司董事和法务总监。现定居美国加州硅谷。

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