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关于“公共利益”的范围

作者】廖加龙【转载日期】2007/10/09【引用出处】 《人大研究》2006年第7期(总第175期)

关于“公共利益”的范围

□ 廖加龙

 

一、我国宪法、法律对公共利益范围的规定

宪法第二条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”除宪法外,目前有50多件法律使用或者涉及“公共利益”。但对于“公共利益”的含义和范围,宪法和绝大多数法律均没有明确规定,只有少数几件法律对“公共利益”、“公益事业”的范围作了列举,并规定了兜底条款。主要有:信托法第六十条规定:“为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托:(一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。”公益事业捐赠法第三条规定:“本法所称公益事业是指非营利的下列事项:(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(三)环境保护、社会公共设施建设;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”测绘法第三十一条规定,政府及其有关部门和军队“因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要,可以无偿使用” 测绘成果。土地管理法第五十四条规定:“下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”

根据现有法律规定,公共利益的目的范围归纳起来大致有以下几种:(1)社会救助,如救灾、救助扶助特殊人群;(2)国家机关用地;(3)国防、军事设施建设;(4)能源、交通、水利等基础设施建设;(5)城市基础设施建设;(6)社会公用设施建设,涉及教育、科学、文化、卫生、体育事业,如学校、文化宫、图书馆、博物馆、医院、公厕、体育场等;(7)环境保护、文物保护;(8)矿产等自然资源的保护和开发。

二、世界主要国家和地区对公共利益的界定

世界各国和地区对公共利益的规定主要有两类:

第一类是概括式规定。即在与征收、征用有关的法律中仅原则性规定限于公共利益的目的方可征收、征用土地或者公民的私有财产,但对哪些事项属于公共利益范围没有明确规定。这类国家主要有美国、加拿大、英国、澳大利亚、法国、荷兰、越南、菲律宾等。实行概括式的国家,一般通过两种方式界定公共利益:一是由议会制定的法律直接规定因公共利益的需要而征地。美国对征收的公共利益主要由法律规定,凡议会决定符合公共用途的征收,一律被认为是合宪的。澳大利亚的土地征用法中,“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图任何目的。二是由法院通过判例对公共利益作出诠释。1981年美国密西根最高法院的一个判例——通用汽车公司从底特律市政府廉价购得465英亩的土地建造汽车制造厂。市政府征收土地的“公共利益”包括保留6000多个工作机会、维持税收以及防止城市社会条件的进一步恶化。法院判决此征收合宪。美国和法国对公共利益的理解,主要是通过判例逐渐丰富和扩展的。在美国,开始阶段只认为由公众使用或者公共事业使用的需要才符合公共利益目的,但随着社会的发展,公共利益目的的含义被不断扩展,认为非由政府或公用事业使用(即私人使用),但公众能够直接或者间接受益的,也被认为符合公共利益的需要。联邦最高法院1958年在一个判决中认为:“当国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系时,法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给它所在的城市,乃至国家的经济发展、安置就业、政治稳定都带来好处,支持这样的企业就具有公益性。”在法国,征地权最初主要适用于公共工程建设的需要,但随着社会的发展,公共利益的需要扩展到社会经济生活的各个领域,不仅指公共的、大众的直接需要,而且包括间接的能够满足公共利益的需要,以及政府进行宏观调控的需要。

第二类是列举式规定。即在与征收、征用有关的法律中详尽列出哪些事项属于出于公共利益目的方可行使征收、征用权。这类国家和地区主要有日本、韩国、印度、波兰、墨西哥、巴西、我国台湾及香港地区等。这种方式又分两种情况:一是以日本为代表,在土地征用法等有关法律中“穷尽”式地列出所有可以征收土地的“公益事业”。在日本,几乎每一事项均相应有一部法律规定。二是以我国台湾省为代表,在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项,但没有“穷尽”列举,有但书规定或者兜底式规定。

 

国家或地区

“公共利益”的范围

巴西

如能实现以下两个目的方可征用土地:1.“公益事业”,这要通过一个适度的特定清单确定,包括国防、公共卫生、市政工程和国家专利成果的建设;2.“社会利益”,一般准则允许为有益于达到“地方”的社会功能,包括地产的分配目的。

加拿大

为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设、文物遗迹保护、学校、医院、社会福利等。

德国

公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理利用空闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。具体包括公路、机场、发电站、电器化铁路建设等。

意大利

根据1865年和1992年两项法令的规定,国家、地区和市政当局均有权基于以下理由征用土地:属于具有艺术、历史或者考古价值的项目;分解大型庄园,以及建设公益工程或者议会大厦。1865年的法令规定了“公益工程”的含义,包括修建公路、学校、公园和运动场。大多数农业用地是在政府的城市发展计划要求将农业土地重新划拨为城市用地时被征用的。

波兰

1.公路、公共交通设施的建设和养护,通讯系统、环境保护、政府办公场所、公用水场、废水处理场以及防洪堤的建设和设施;2.小学、医院、护理站、卫生设施和墓地的建设和养护;3.必不可少的国防和公安的建筑物和设施的建设和养护,包括监狱和少年管教所的建设和养护;4.规划的市政房屋建设;      5.其他的公认的公益事业。

韩国

公益事业主要有:国防军事、国家基础建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅,及前6项事业实施中涉及到的相关设施及其附属设施事业,以及其他法律规定的事业。

日本

土地征用法和其他法律将符合公共利益的征地范围严格限定在关系国家和民众利益的公益事业项目,主要事项如下:1.公路建设;停车场建设;公共汽车客运设施;2.河川以及以治水或水利为目的的河川上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;运河用设施;航标以及水路测量标志;3.防砂设施及其防砂用设施;4.铁道事业者或索道事业者用于一般工作需要的设施;轨道设施;无轨电车设施;5.农作物保护、农地改造与综合开发等农用设施6.石油管道设施;7.港湾设施;渔港设施;海岸保护设施;8.供水设施及公用下水道等设施;9.国家或地方公共团体建设的办公场所、工厂、研究所、实验所及其他直接用于办公和工作的设施;10.国家或地方公共团体面向公众出租、出让的住宅区;11.原子能研究所用于研究的设施;用于核能源开发的设施;12.飞机场以及公用航空安全设施;13.对气象、海象、地象、洪水及其他类似现象进行观测或进行通报用的设施;14.电讯、电力、广播设施;15.防汛设施、消防设施;16.学校、职业培训机构以及其他教育设施或者学术研究使用的设施;17.社会公用设施,如公民馆、博物馆、图书馆、公园、广场、绿地、运动场、墓地、市场、公厕、火葬场、卫生保健和医疗机构、检疫站等。

印度

1.为建立村庄或扩建村庄提供土地、为规划发展或改善现有村庄提供土地;    2.为城镇或农村发展规划提供土地;3.为从公众基金拿出资金落实政府任何计划或政策的土地规划发展提供土地和确保像规划的那样进一步发展的目的通过出租、签约或彻底销售对全部或部分土地进行处置;4.为州政府拥有或控制的公司提供土地;5.为贫困或无土地的人提供土地,或为受到自然灾害影响地区上居住的人提供土地,或为政府、地方政府或州政府拥有或控制的公司实施正当规划而被迫迁移或受到影响的人提供土地;6.为政府或政府为落实计划而建立或政府以前批准的机构,或地方当局,或依据团体登记法登记的团体或依据州的法律登记的团体实施教育、住房、健康或脱贫计划提供土地;7.为政府或政府以前批准的,或地方政府的其他发展规划提供土地;     8.为公共办公室提供建筑物提供土地。

芬兰

政府建立自然保护区和修建公路、铁路,可以征收土地。土地在市政规划中被指定用于公益目的的可以被征收,如规划工业区、公共场所、商业区、电线电缆等,但市政规划必须经市议会批准。

新加坡

公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理利用空闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。具体包括公路、机场、发电站、电器化铁路建设等。

中国香港

收回土地条例规定,政府在为公共用途时,可提前收回已租给私人的土地,但须按市价作合理赔偿。所谓公共用途,是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设,如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。香港土地征用(占有权)条例中说明,“为公共目的征用”包括:为保证在不卫生的财产上建筑改良的住宅,或建筑或改善其卫生状况而征用该财产;在任何土地上的建筑物,因接近或接触而严重妨碍其他建筑物的通风状况,或造成或导致其他建筑物不适于人类居住,或处于危险状况,或有害于健康时,征用该土地;为了与海、陆、空军或香港的志愿队有关的目的而征用;为了行政长官确定的公共目的而征用。

中国台湾

1.兴办公共事业的需要:土地法第二百零八条规定,因下列公共事业的需要可依本法的规定征收私有土地,但征收的范围,应以其事业所必须者为限:国防设施;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;教育、学术及慈善事业;国营事业;其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。2.实施国家经济政策:土地法第二百零九条规定,政府机关因实施国家经济政策,得征收私有土地,但应以法律规定者为限。土地法所规定的为实施国家经济政策而征收的私有土地为:海岸一定限度内之土地;天然形成之湖泽而为公共需用者,及其沿岸一定限度内之土地;可通运的水道及其沿岸一定限度内之土地;公共交通道路;矿泉地;瀑布地;公共需用水源地;名胜古迹;其他法律根本上私有之土地。

 

一些国家和地区因公共利益需要征地规定的详细情况,参见上表。

从大多数国家(或地区)的情况看来,“公共利益”通常包括以下内容:

1.交通建设,包括道路、河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等;

2.国家机关或公立机构办公场地;

3.社会公用设施,包括学校、公园、医院、图书馆、公共住房、运动场、公厕等;

4.国防军事设施;

5.社会公用事业,包括电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等;

6.能源、水利等国家基础设施建设,包括发电站、水库、防汛等;

7.社会福利事业,包括救灾、防灾、救济贫困等;

8.环境保护、古文物和迹址保护;

9.土地改革;

10.城镇规划。


(作者单位:全国人大常委会法制工作委员会研究室)

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