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国土资源部解读"百日行动":以租代征 此风不可长

实施日期】2007/10/12【颁发文号】【失效日期


国土资源部解读"百日行动":以租代征 此风不可长


“以租代征”,此风不可长!
——国土资源部耕地保护司负责人就“百日行动”重点答记者问

“以租代征”,即未经农用地转用审批,通过租用农村集体农用地进行非农业建设,擅自扩大建设用地规模。这个问题,在全国各地不同程度地存在并呈蔓延之势。对2005年1月1日以来的“以租代征”问题进行集中查处,是这次土地执法百日行动的工作重点之一。

我们应该怎样认识“以租代征”行为,它对土地管理和调控产生了什么样的影响,为什么将它列为“百日行动”的重点,国土资源部将从哪些方面入手加大整治力度?就这些问题,国土资源部耕地保护司司长潘明才接受了记者的提问。

记者:打开互联网,搜索“以租代征”,0.17秒查到近40万条相关内容。“以租代征”已演变成一个热度很高的话题,它有什么样的特征和危害?

潘明才:说实话,作为一名国家土地行政管理者,我的心情非常沉重。“以租代征”作为一种新的违法占地行为,在很多地方普遍存在,甚至在一些地方大行其道。

最近,国家土地督察北京局对华北五省区市的调查发现,“以租代征”主要有六种表现形式,一是用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地,二是基层政府直接租赁农村集体土地,三是基层政府转租农村集体土地,四是基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为,五是村自行出租自己的承包地,六是村委会租用农户的承包地搞非农建设。

按照《土地管理法》的有关规定,只有兴办乡(镇)村企业和村民建设住宅,或者是乡(镇)村公共设施和公益事业建设,经依法批准可使用本集体经济组织农民集体所有的土地,其他任何单位和个人进行建设,必须依法申请使用国有土地,或者使用依法征收的农民集体所有的土地;未依法办理农用地转用审批手续,任何单位和个人不得将农用地转为建设用地;除符合规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移之外,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。对照法律规定,“以租代征”的几种形式共同的特征是,违反土地利用总体规划和土地利用年度计划,规避农用地转用和土地征收审批,规避依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费,规避依法进行征地补偿和安置,规避履行耕地占补平衡法定义务,擅自扩大建设用地规模,非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设。严重违反了《土地管理法》的有关规定。

中央三令五申,要求从宏观经济大局出发,严把土地供应闸门,严控建设用地规模。可是,大量“以租代征”行为的发生,冲击了土地闸门效应。根据历年卫片执法检查的实际数据估算,每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。而在新增建设用地中,违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积,几乎都在50%以上,情况比较严重,而“以租代征”是主要的违法形式之一。这种行为不仅严重违法,而且严重影响了国家土地管理的秩序,也影响了国家宏观调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现。因此,对“以租代征”这种违法行为,如果不采取有力的整治措施,将会带来非常严重的后果,土地用途管制制度和最严格的土地管理制度都将无法落到实处。

记者:国土资源部对“以租代征”是什么态度,已经采取了哪些行动?

潘明才:我们的态度很明确,就是坚决制止和查处“以租代征”,坚决纠正这种违法违规用地行为。

早在两年前,也就是2005年8月,国土资源部下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》,非常明确地指出,严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地,依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。

2006年5月,国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》中,要求各地认真组织对“以租代征”违法用地、闲置土地和别墅用地的清理,重点是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发以来发生的各类违法违规用地的清理。对清理出的问题,要严肃处理,认真整改。

2006年6月,国土资源部办公厅发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》,再次明确:“未依法进行农用地转用审批,国家机关工作人员批准‘以租代征’的,按非法批地从重处理;单位和个人擅自‘以租代征’的,按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。”

同年8月,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》即国务院31号文件规定:“未依法办理农用地转用审批,国家机关工作人员批准通过‘以租代征’等方式占地建设的,属非法批地行为;单位和个人擅自通过‘以租代征’等方式占地建设的,属非法占地行为,要依法追究有关人员的法律责任。”

可以这么说,现行法律政策自始至终对“以租代征”没有松口,各地“以租代征”清理整治工作也取得了一定进展。如:北京市政府非常重视,在全市开展专项清理整治工作,对清理出的“以租代征”违法用地登记造册,列出清单,分门别类提出查处意见,目前已立案数和涉及面积数,分别占总宗数和总面积数的62%、63%。天津在全部“以租代征”违法案件中,共对10人提出行政处分建议,将5人移送司法机关追究刑事责任。

但从实际情况看,这项工作尚未引起各级地方政府高度重视,对“以租代征”还缺乏强有力的预防纠正措施,清理整治还很不全面、不彻底。也就是说,“以租代征”蔓延之势未得到有效遏制,有的地方甚至愈演愈烈。

记者:“以租代征”现象普遍存在,是不是意味着有很深层次的原因?

潘明才:“以租代征”的成因,确实是我们当前需要深入研究的问题。

从地方政府的角度来看,面对国家严格控制新增建设用地规模的宏观调控形势,有的地方不是从节约集约用地上找建设用地的出路,而是默许“以租代征”行为发生,甚至将“以租代征”看作是解决当地用地矛盾、发展经济的一种有效方式和重要途径。对用地企业来说,“以租代征”可以绕过农用地转用计划指标限制,不办理用地审批手续,快捷便利地取得建设项目用地。

不可否认,“以租代征”行为受利益驱动,还有着强大的经济动因。国家土地督察北京局一项对农民的问卷调查发现,73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地。这是个值得高度重视和研究的信号。随着我国市场经济的不断发展,土地价值不断升高,农民的土地一旦被征,依照法律规定只能一次性领取征地补偿费。而“以租代征”出租土地,甚至比自己搞种养业的收益要好,还保持土地所有权。受利益驱动,农民尽管知道“以租代征”违法,但还是愿意冒风险违法出租土地。当然了,这也在某种程度上反映出一些地方政府和农民的法律意识比较淡薄。但由于这种出租行为不受法律保护,从长远看,农民的收益不会长久。

与此同时,现行的法律制度不完善,查处“以租代征”违法行为难度很大。由于案件查处不到位,不但起不到震慑和警示作用,反而成了违法者大胆效仿的样板。

总之,对“以租代征”,我们的态度很明确,就是坚决纠正和查处,但因其牵涉面广、情况十分复杂,我们必须创新思路和办法,采取有针对性、切实有效的措施加以解决。

记者:这次土地执法百日行动,将“以租代征”列为治理重点,是不是思路将有所突破,办法将有所创新?

潘明才:这次“百日行动”,将“以租代征”列为治理重点之一。我们首要的任务是,刹风治乱,对当前“以租代征”滋生蔓延之势,要坚决说“不”。

要充分利用卫片执法检查等手段,将“以租代征”的情况摸清摸实,督促各地对“以租代征”进行全面清理,并将清理结果汇总报国土资源部,同时抄送派驻地方的国家土地督察局。在此基础上,对发现的“以租代征”违法违规现象,各地要依照有关法律法规的规定,查处到位,认真整改。部将对各地查处纠正情况进行检查,并督促各地积极研究从机制上、行政上采取措施,防止“以租代征”违法违规用地发生。

在刹风治乱的同时,我们将研究解决深层次的问题和矛盾,创新土地管理机制,拿出长远有效的办法,引导用地单位和个人,包括农村集体经济组织依法依规用地,实现土地价值,维护农民合法权益。

我们将继续积极稳妥地推进征地制度改革,控制征地规模,进一步依法明确征地范围,对于依法征收的土地要合理确定征地补偿标准,拓展安置途径,切实保障被征地农民的合法权益,努力做到被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。同时,将进一步规范农村集体建设用地流转试点工作,在符合规划、计划的前提下,探索农民集体所有建设用地使用权的实现形式和管理措施。此外,严格界定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点的内涵、范围和规模,防止违背农民群众意愿,损害他们的利益。对于农村乡镇企业、公益事业、公共设施建设的必需用地,将在规划修编和计划指标编制中通盘考虑,作出安排,尽可能满足合理的用地需求,加快新农村建设,促进农村经济健康发展和地区经济的繁荣。

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