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黄松有就《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》答记者问

【实施日期】2004/11/14【颁布单位】【失效日期】

 

黄松有就《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》答记者问

为了进一步规范执行程序中的查封、扣押、冻结措施,依法保护当事人的合法权益,最高人民法院审判委员会第1330次会议讨论通过了《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《查封规定》)。值此司法解释公布之际,最高人民法院副院长黄松有就司法解释的有关问题接受了本报记者的采访。
一、司法解释出台的背景

问:请您介绍一下最高人民法院为什么要制定这个司法解释,这个司法解释的公布有何意义?

答:查封、扣押、冻结措施是人民法院执行工作中广泛使用的极为重要的执行措施,《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民事诉讼法)、《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的许多条文涉及查封、扣押、冻结措施。但是,执行工作是一项操作性、实践性很强的司法活动,执行中遇到的各类问题非常复杂,由于上述法律和司法解释的条文较为原则,不够详细、具体,加之对一些问题未作规定,许多情况下无法可依,导致执行实践中实施查封、扣押、冻结措施时存在一定程度的随意性和失范,影响了部分案件的执行。为了进一步规范查封、扣押、冻结措施,维护执行当事人和案外人的合法权益,最高人民法院根据民事诉讼法等法律的规定,在广泛征求国家立法机关、行政管理机关、专家学者及社会公众意见的基础上,结合人民法院执行工作的实践经验,制定了《查封规定》。

在起草过程中,我们坚持贯彻宪法原则,尊重和保障人权,保护民事主体的财产所有权;考虑到我国政治、经济、文化和社会的快速发展,既要从实际出发,又要有一定的超前性;注意吸收其他国家和地区先进的立法成果;既要为解决执行难提供法律措施和手段,也要进一步规范执行秩序,以最大限度地维护当事人和案外人的合法权益。

二、对被执行人已占有或登记的财产可以查封

问:人民法院采取执行措施时,如何认定所要查封、扣押、冻结的财产是被执行人的?

答:这是关于查封、扣押、冻结时判断财产权属的标准的问题。执行标的物必须是被执行人的财产。执行人员在实施查封、扣押、冻结时首先面临的一个问题,是如何判断某项财产是否属于被执行人。执行程序贵在迅速、及时,因此不能要求执行人员先调查核实清楚财产权属再实施查封、扣押、冻结行为,只能根据表面证据进行判断。所以查封、扣押、冻结时判断财产权属的标准与民事确权时的标准是不同的,这个标准是明确的、外在的、容易把握和具可操作性的。基于这一思路,我们认为,被执行人占有的动产推定为其所有,登记在被执行人名下的不动产、特定动产和其他财产权推定为其所有,人民法院可以查封、扣押、冻结。注意这里用的是“推定”这个概念,而不是最终的确权。根据这个标准认定,基本上与真实的财产权属状况相吻合。因为在现实生活中,作为一种常态,所有者的动产一般由其占有,所有者的不动产、特定动产和其他财产权一般登记在其名下,所有者的动产由其他人占有、所有者的不动产、特定动产和其他财产权登记在他人名下的情况也有,但属为数不多的例外情况。对于个别例外的情况,案外人可以通过异议制度进行救济。这既有利于人民法院的执行,也能比较好地保护案外人的合法权利。

为了避免给人们造成执行程序有确权的职能的误解,《查封规定》第二条第一款没有从所有权的角度表述,而是规定人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。

三、八种财产不得查封

问:为什么要规定被执行人的某些财产不能查封、扣押、冻结?这样会不会损害申请执行人的利益?

答:从理论上讲,被执行人的所有财产都是其所负债务的担保,其应当承担广泛的财产责任,人民法院可以对其所有财产采取执行措施。但是由于种种原因,各个国家和地区的强制执行法都规定了对被执行人的某些特殊财产不得采取查封、扣押、冻结措施。我国民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条分别规定了应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用和生活必需品。这也体现了以人为本以及国家尊重和保障人权的精神。在民事执行中,执行适度的原则有着特殊的意义,即对被执行人的执行必须控制在合理的限度内,在执行目的和执行手段之间、申请执行人利益和被执行人利益之间保持合理的平衡关系,被执行人的许多基本权利必须加以保护,如自然人及其所扶养家属的生存权、人格权等,不能因为强制执行而造成被执行人的极度贫困。若漫无限制,不仅影响被执行人及其所扶养家属的生计,对社会经济文化的发展和社会善序良俗,也有损害。再者,被执行人经营亏损的风险也不能由国家和社会承担,如果将被执行人执行到一无所有的程度,则国家必须对其提供救济,以保证其生存的基本权利,相当于最终由国家承担执行的后果,由国家替代被执行人偿还债务。

随着经济的发展和社会文明的进步,各国都越来越突出地尊重和保护公民的人格权、荣誉权、接受教育权等基本权利,也加强了对残疾人、老人等特殊群体的保护。因此,借鉴外国执行立法的有关规定,结合我国的经济和社会发展水平及中国的国情,《查封规定》规定了八种不得查封、扣押、冻结的财产。在征求意见稿中,我们曾规定“祭祀、礼拜用品”、“公益法人正在使用的为完成公益事业所必需的房屋、机器、设备及其他物品”、“被执行人为自然人的,其不可缺少的基本生产资料”、“国家机关的财政性资金及履行职能不可缺少的财物”等不得查封、扣押、冻结,后来予以删除,主要考虑到这几项规定在实践中不好把握和操作,达不到规范执行的目的。

还有个问题有必要讲一讲,即对被执行人居住房屋的执行问题。根据民事诉讼法第二百二十三条的规定,必须保留被执行人及其所扶养家属必需的生活用品,被执行人及其所扶养家属必须居住的房屋自然不能执行。但是,在执行实践中,我们很难判断该房屋是不是被执行人及其所扶养家属必须居住的,也许被执行人还有别的房屋,只是不为人所知。因此,《查封规定》规定对被执行人及其所扶养家属生活所必须的居住房屋,人民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或者抵债。而允许其使用,目的是防止其进行处分。对于申请执行人享有抵押权的房屋能否执行,讨论时争议较大。有人认为,申请执行人享有抵押权的房屋,即使是被执行人及其所扶养家属必须居住的,也可以执行。因为在这种情况下,债权的发生以设定抵押为条件,被执行人也非常清楚不能清偿债务的后果,为了公平保护申请执行人的利益,对设定抵押的房屋可以执行。而且此事关系到我国住房按揭市场的发展。从长远来看,如果设定抵押的房屋不能执行,必将导致各金融机构不再发放住房贷款,严重影响住房按揭市场的发展,最终损害广大消费者的利益。但《查封规定》最终没有采纳这种观点,主要考虑到在社会保障制度还不完善的情况下,必须保护被执行人及其所扶养家属的生存权,即使房屋已经设定抵押,只要属被执行人及其所扶养家属必须居住的,也不得执行。如果被执行人的房屋超过了其本人及其所扶养家属必须居住的范围,可以通过本规定第七条关于禁止查封、扣押、冻结财产的变通的规定解决。

四、既要实现债权又要保护生存权

问:禁止查封、扣押、冻结财产的变通制度意义何在?实践中应当如何把握?

答:根据《查封规定》第五条的规定,被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品不得查封、扣押。但是,强制执行必须在保护申请执行人的利益和被执行人的利益之间保持合理的平衡。因此,《查封规定》第六条规定,被执行人及其所扶养家属所必需的居住房屋不得拍卖、变卖或者抵债。同时,第七条还规定:“对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品,人民法院根据申请执行人的申请,在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后,可予以执行”。上述变通规定,既保护被执行人及其所扶养家属的生存权,又最大限度地实现债权人的债权。比如,虽然是被执行人及其所扶养家属生活必需的家具,如果该家具是用珍贵木材制作,价值很高,显然,从价值角度讲,该家具已经超过了生活必需的限度,如果一律禁止执行,对申请执行人利益的保护明显不力。因此,出于强制执行程序的目的和对执行当事人利益的平衡保护,应当在满足被执行人及其所扶养家属生活必需的基础上,根据申请执行人的申请,由其提供相同功用的代偿物或者相应价款后,可以对该家具采取执行措施。

在具体实施过程中,应当从严掌握可以变通的财产范围,注意执行的实际效果。只有人民法院根据情况认为适当,特别是预计该财产卖得的价金显著超过代偿物的价额时,才被允许,防止造成被执行人严重的生活困难,应当维持其简朴的生活水平。注意这里有一些需要执行人员根据实际情况去把握的概念,如“必需的”、“显著的”等等,应当结合本地的实际情况作出与时代和社会背景相适应的阐释。

五、对不同财产,采取不同的查封方法

问:《查封规定》规定了哪些查封、扣押、冻结方法?有没有使用的先后顺序?

答:由于被执行人财产的存在形态、物理属性以及国家对财产的管理手段等方面的差异,决定了对这些财产的查封方法是不同的。《查封规定》主要将财产分为动产和不动产、特定动产及其他财产权,并规定了不同的查封、扣押、冻结方法。对动产查封、扣押时,由执行人员将查封、扣押物转移到执行法院直接控制,也可将查封、扣押物交付指定人控制。在交付指定人控制的情况下,应当在动产上加贴封条或者采取其他公示的方法予以公示。对不动产和有登记的特定动产查封时,应当通知有关管理机关办理查封登记。同时可以责令被执行人将有关财产权证照交人民法院保管。《查封规定》还确立了登记机关协助登记优先的原则,明确规定采取加贴封条或者张贴公告的方法进行查封,但未办理查封登记的,不得对抗其他人民法院的查封。这是因为对于国家以登记方式管理的财产,采取在登记机关办理查封登记的方法效果最好,只要登记机关不予办理有关手续,被执行人就无法转让。而且这种查封方法最容易确认,一旦产生查封纠纷,上级法院容易认定各个查封的时间和先后顺序,有利于争议的解决。

六、切实保护第三人合法权益

问:对被执行人财产的执行,有时会涉及第三人的利益,应当如何保护?

答:执行中涉及第三人利益的情况,主要有两种,一是被执行人的财产由第三人占有,二是执行标的物是被执行人和第三人的共有财产。无论是哪种情况,都应当坚持保护第三人的合法权益,不能因强制执行增加第三人的负担或者损害第三人的利益。对此,《查封规定》有针对性地作了规定。在被执行人的财产由第三人占有的情况下,应当区分第三人为自己的利益占有还是为被执行人的利益而占有两种不同情况。第三人为自己的利益,根据与被执行人之间的合同等关系而占有被执行人的财产的,虽然可以查封、扣押、冻结,但不能影响第三人对该财产的占有和使用。对第三人替被执行人保管或者因其他原因为被执行人的利益占有的被执行人的财产,可以查封、扣押、冻结,并不受第三人占有的限制。

第三人占有的财产还可能属于其与被执行人共有的财产,对该类财产,如果一律不允许查封、扣押、冻结,显然不利于保护申请执行人的利益;如果查封、扣押、冻结后全部予以变价,显然又损害了第三人的利益。所以,《查封规定》第十四条规定,在这种情况下,可以先查封、扣押、冻结该财产,然后进行财产分割。财产分割后,查封、扣押、冻结的效力及于被执行人享有份额内的财产,对其他共有人份额内的财产的查封、扣押、冻结视为自行解除。

关于对共有财产的分割,一个重要的问题是由哪个部门负责。一种观点主张应当通过诉讼进行分割,一种观点主张在执行程序中进行分割,两种观点各有利弊。《查封规定》采纳了通过诉讼进行分割的观点,由被执行人或者其他共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼。这样规定理论上容易为大家所接受,也符合简化执行程序的指导思想。基于上述思想,《查封规定》还规定,在执行程序中,共有人协议分割共有财产,并经债权人认可的,可以认定有效。

七、对案外人只付部分价款购买的财产可以执行吗

问:被执行人将其财产出卖给第三人,第三人已经支付部分价款并实际占有该财产,但被执行人仍有所有权的,能否执行?如何保护第三人的利益?

答:单纯从所有权的角度讲,此时该财产仍为被执行人所有,仍属于责任财产的范围,人民法院自然可以执行。但是这不可避免地会影响第三人的利益,因为此时第三人已经支付价款并实际占有该财产,其目的在于取得该财产的所有权。由于法院的强制执行,其目的将难以实现,而且其已经支付的价款能否返还也是一个很大的问题。因此就有一个如何平衡申请执行人和第三人利益的问题。我们考虑可以给第三人一个选择权,他可以选择继续履行合同,将尚未支付的剩余价款交付人民法院,从而取得该财产的所有权,人民法院解除对该财产的查封、扣押。如果他不做此选择,将不能阻止人民法院的执行。第三人与被执行人之间有争议的,双方可以通过另诉解决。

还有一个问题是,如果第三人选择继续履行合同,其交付剩余价款的期限和方式应当如何确定。一种意见认为,第三人应当在人民法院指定的合理期限交付全部余款,而不能依合同约定的付款期限,否则不利于法院的执行,导致有些案件长期不能执结。由人民法院在征求各方意见、综合考虑各种因素的基础上,指定合理的付款期限,既有利于案件的执行,也基本保护了第三人的合法权益。另一种意见认为,在执行程序中应当充分保护第三人的合法权益。如果允许执行法院指定履行合同的期限,可能会让第三人提前交付价款或增加其他负担,致使对第三人利益的保护不够充分。执行法院无权改变私权的合法约定,无权指定履行期限,第三人还是应当按照合同的约定履行义务。综合考虑执行案件的需要和保护第三人利益之间的平衡,《查封规定》规定应当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后,裁定解除查封、扣押、冻结。这个“合理期限”要因案而定。

八、对案外人已付清价款并实际占有的财产不得查封

问:第三人购买被执行人的财产,执行中如何认定该财产的归属?

答:执行实践中经常遇到这样的问题,被执行人将其财产卖给第三人,第三人已经支付全部价款并实际占有使用,但是没有办理过户登记手续,甚至第三人又将该财产卖给他人,也没有办理过户登记手续,依然登记在被执行人名下,这种情况下能否执行该财产?这是一个争议很大的问题。一种意见认为,根据物权变动登记理论,原则上未办理过户登记手续的,第三人不能取得所有权,因为从权属上讲,此时该财产仍属被执行人所有,人民法院可以查封、扣押、冻结。另一种意见认为,由于我国尚无完备的物权登记制度,目前有关部门的登记仅是行政管理的手段,因此不宜将之作为认定所有权转移的标准。第三人已经支付全部价款并实际占有的,即使尚未办理登记手续,也应当认定其已取得该财产的所有权,人民法院不应当查封、扣押、冻结。

究竟应当如何解决这个问题,我们认为应当从实际出发,从维护交易秩序和善意一方的利益出发,在坚持以登记为标准的原则下,引入过错原则。一方面我国现行法律如城市房地产管理法、土地管理法等已明确规定了不动产登记制度。虽然对目前有关管理部门登记的性质尚有很大争议,究竟是物权登记主义还是行政管理主义不甚明了,但是可以认为这种登记具有物权登记的性质,在民事活动中也基本上是以登记作为认定所有权的标准。因此我们应当坚持不动产物权的设立、移转、变更以登记为准的原则,而且目前的物权法草案在不动产物权登记上采纳了实质主义的登记体例。在这个原则下,辅以第三人过错原则。这是因为登记实践中确实存在登记困难等实际问题,一律按照过户登记作为所有权转移的标准有时是不公平的,会损害第三人的合法权益。如果第三人已经支付全部价款并实际占有,虽然没有办理过户登记手续,但第三人对此没有过错的,如由于登记部门的原因或者其他非第三人所能控制的原因,应当认定其已经取得该财产的所有权,应当裁定解除对该财产的查封、扣押、冻结,以公平保护第三人的合法权益。

九、对其他法院已查封的财产可以轮候查封

问:什么是轮候查封?其意义何在?

答:轮候查封就是对其他人民法院已经查封的财产,执行法院在登记机关进行登记或者在该其他人民法院进行记载,查封依法解除后,在先的轮候查封自动转化为正式查封的制度。这个问题的提出,是由于在诉讼和执行过程中,在前后两个案件分别由两个法院管辖的情况下,因法律禁止重复查封、扣押、冻结,又无其他相应的信息沟通机制,在第一次查封、扣押、冻结被解除后,其他法院往往不可能立即获悉在先查封、扣押、冻结被解除的信息,从而导致在后的查封、扣押、冻结不可能立即实施,债务人往往会借机转移财产,其他债权人的利益因此而遭受不应有的损失。有的地方甚至利用禁止重复查封、扣押、冻结制度搞地方保护主义,为了达到保护某个被执行人的目的,将其全部财产先予查封、扣押、冻结,以阻止外地法院执行,然后再找机会解除查封、扣押、冻结,导致其他法院的执行落空。针对这种情况,各方面都要求参照其他国家的立法经验,尽快建立轮候查封制度,允许人民法院对已经查封、扣押、冻结的财产轮候查封、扣押、冻结。在最高人民法院与国土资源部、建设部联合下发的《关于依法规范人民法院执行和国土资源、房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中已经规定了这一制度,社会反映良好。这次通过司法解释的形式固定下来。

十、明确了查封不同财产的期限

问:为什么要规定查封、扣押、冻结的期限?为什么规定的期限长短不一?

答:我国现行法律对动产和不动产的查封、扣押未限定任何期限,只有司法机关的一些规范性文件对部分财产的查封、冻结规定了期限,如对银行存款的冻结期限为六个月,对上市公司国有股和社会法人股的冻结期限为一年等。实践中,有些法院在对被执行人的财产查封、扣押、冻结后,未再采取进一步的执行措施,导致该财产被长期查封、扣押、冻结。这种状况,既不利于债权人实现债权,也不利于充分发挥财产的效用和实现财产的流转。鉴于此,《查封规定》改变了查封、扣押、冻结无期限的旧观念,明确规定对动产查封、扣押的期限为一年,对不动产查封的期限为两年,对其他财产权冻结期限也为两年,但法律或者司法解释另有规定的除外。之所以规定不同的期限,主要是考虑到对动产与不动产、其他财产权的变价程序、变价方法有所不同,复杂程度也不同,因而所需要的时间也不同。同时考虑到个案的特殊情况,又规定了续行查封、扣押、冻结的内容。人民法院未能在上述期限内执结的,申请执行人可以申请续行查封、扣押、冻结,续行期限不得超过上述期限的二分之一。期限届满前人民法院未续行查封、扣押、冻结的,其效力消灭。这里未作续行次数的规定,是考虑到有的执行案件的复杂性和执行标的物变价过程可能会很长等因素。这次《查封规定》作出查封、扣押、冻结期限的规定,对于规范执行秩序,促进执行效率的提高,增强市场经济活力,都具有重要意义。

 

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