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解读《拍卖管理办法》

【实施日期】2004/12/28【颁布单位】 商务部新闻办公室【失效日期】

 

解读《拍卖管理办法》

   根据《拍卖法》和有关外商投资的法律、法规,商务部起草了《拍卖管理办法》,目前《办法》已经商务部2004年24号部长令公告,将于2005年1月1日正式实施,日前商务部市场建设司有关负责人就即将开始实施的《拍卖管理办法》接受了记者采访。

  一、为什么现阶段要发布《拍卖管理办法》?这个《办法》是要解决拍卖领域出现的哪些问题?
  (一)制定《办法》是适应拍卖业迅速发展的需要,是对《拍卖法》相关要求的具体落实。拍卖法自1997年实施以来,由于机构改革等原因,一直没有出台相关细则或规定。随着拍卖业的迅速发展,拍卖领域的不断拓展,拍卖行业出现了许多新情况和新问题。《拍卖法》的一些规定较为原则,对拍卖企业的行为规范没有做出具体、细致的规定。近年来,社会各界要求修订《拍卖法》或出台相关细则或条例的呼声一直很高,但从目前情况看,《拍卖法》修订或出台实施细则还需要一个较长过程,因此,制定出台《办法》,作为《拍卖法》的补充和完善是非常必要的。
  (二)制定《办法》是规范拍卖业秩序、促进拍卖业健康发展的需要。近几年,伴随拍卖业的快速发展,业内不正当竞争行为和行业垄断现象不断加剧。一是拍卖企业准入条件较低,且退出机制不健全,导致过多拍卖企业分争有限的拍卖资源,不正当竞争愈演愈烈;二是部分拍卖企业原是依托于行业管理部门设立,至今尚未改制,一些拍卖资源存在行业垄断;三是《拍卖法》对涉及不正当竞争行为、分支机构及佣金等问题或者没有相应条款,或者规定的不具体,缺乏可操作性,一定程度上影响了拍卖行业的社会公信度。急需制定出台《办法》对此作出具体规定,以便有效地规范拍卖行为,维护拍卖业秩序。
  (三)制定《办法》是我国政府履行入世承诺、促进拍卖业对外开放的需要。按照我国入世的承诺,拍卖人作为佣金代理服务之一,将不迟于2004年12月11日全部对外开放。商务部颁布的《外商投资商业领域管理办法》已明确规定外商投资拍卖企业的办法另行制定。制定出台《办法》,对外商投资拍卖企业的准入与退出作出明确规定可以推动拍卖业对外开放,引导外资投向。

  二、拍卖行业的实际发展现状如何?
  我国拍卖业自1986年恢复以来,社会对拍卖业的认知度不断提高,拍卖领域不断拓宽,企业市场竞争能力有所增强,拍卖成交额不断攀升。目前全国拍卖企业已近4000家,注册拍卖师4795名,从业人员近4万人,年拍卖成交额超过1400亿元人民币。拍卖领域由最初的公物、罚没物资、司法委托扩展到国有企业改制、破产企业资产处置、国有土地转让、金融机构不良资产处置以及无形资产和科技成果等,拍卖标的物涉及房地产、机动车(船)、机器设备、股权、文化艺术品、农副产品、生产资料、日用消费品、民间收藏以及车辆运营权、广告经营权、商品代理权、商业经营权、冠名权、承包权等。拍卖业作为最有效的市场配置资源的交易方式之一,在促进商品流通、活跃文化市场、加速司法结案、盘活不良资产、促进国企改革和加强政府廉政建设等许多方面,发挥了积极的作用,正逐渐成为现代市场体系的有机组成部分。
  拍卖业迅速发展的同时,也出现了一些问题。一是拍卖企业优胜劣汰的市场机制不健全,拍卖企业数量多,规模小,组织化程度低。二是拍卖市场发展不充分,专业化分工不明显,企业市场竞争力较弱。多数企业经营触角仍限于政府部门,缺乏市场化运作和服务机制。三是一些部门委托拍卖方式缺乏科学性、合理性和透明度,导致拍卖企业过多的依靠所处的行为优势竞争标的,不注重培育自身的规模化、专业化以及市场拓展能力。四是标的来源过于集中,引发不正当竞争行为增多,影响了拍卖行业的社会公信度和公物拍卖的规范化。五是拍卖从业人员结构不合理,综合素质有待提高。

  三、该《办法》中,有哪些新规定或特别规定?
  《办法》共7章61条,除总则和附则外,分别对拍卖企业的设立、变更和终止,外商投资拍卖企业,拍卖从业人员及拍卖活动,监督管理,法律责任等作了明确规定。凡《拍卖法》及相关法律、行政法规已有明确规定或较为详细规定的事项不再涉及,《拍卖法》没有相应条款或条款规定不具体,但在实际操作中时常发生,需要规范的事项,在《办法》中作了明确规定。
  (一)关于适用范围。《办法》规定的适用范围引用《拍卖法》第二条为“中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动”。同时,根据《拍卖法》第一条“为了规范拍卖行为,维护拍卖秩序,保护拍卖活动各方当事人的合法权益”等内容,考虑实践中非法拍卖企业和机构自行组织经营性拍卖活动日益严重等情况,结合近几年人大代表的提案内容和《办法》的反馈意见,在第二条第二款规定了“各种经营性拍卖活动,应当由依法设立的拍卖企业进行”的内容。
  (二)对拍卖企业分支机构设立、企业退出及从业人员等作了明确规定。《拍卖法》对拍卖企业设立分支机构和企业退出机制没有明确表述,企业一旦进入既使违规也很难退出,拍卖企业的过度发展客观上也导致恶性竞争和违规经营,扰乱了正常的经营秩序,影响了公物拍卖的规范化和相关部门的廉政建设。《办法》一是结合《拍卖法》和《外商投资商业领域管理办法》的相关内容,要求设立拍卖企业应当符合当地拍卖业发展规划;二是完善了分支机构设立和企业退出制度,明确拍卖企业在成立后六个月如果没有开业,在开业后连续六个月没有举办拍卖会或没有营业纳税证明,将吊销执照。逐步形成违规出局、优胜劣汰的竞争机制。三是对拍卖企业的从业人员结构提出了要求。
  (三)关于外商投资拍卖企业。《拍卖法》仅提到外国人、外国企业和组织在中华人民共和国境内委托拍卖或者参加竞买适用《拍卖法》,立法之时没有考虑外商投资拍卖企业的问题。为更好履行承诺,结合《外商投资商业领域管理办法》,本《办法》增加了外商投资拍卖企业的市场准入、变更、退出和监督管理等内容,并对有先进拍卖经营经验,较强的经济实力及国际拍卖营销网络的外国投资者进行了必要的政策倾斜,基本保证了内外资一致。
  鉴于《文物保护法》中明确禁止外资企业拍卖文物,《办法》规定外商投资拍卖企业可以从事经营性拍卖活动,法律、行政法规另有规定的除外。

  四、对参与拍卖的各方来说,《办法》对他们有什么约束?对整个拍卖市场意味着什么?
  针对目前行业中的问题,从保护拍卖各方当事人利益,兼顾社会公平的角度,强化了监管。一是结合落实《行政许可法》,建立监督核查制度和信用管理体系。二是对恶意降低佣金、虚假宣传等不正当竞争行为进行了禁止性规定,并规定了相应的处罚措施。如《拍卖法》中仅规定了佣金收取比例的最高限不得超过5%,而实际运作中,由于拍卖来源的有限,很多拍卖企业采取了“零佣金”竞标甚至给委托人回扣等手段,恶意竞争,导致拍卖前期宣传、评估等准备工作不到位,影响了拍卖的效果,最终损失的仍然是委托人,公物拍卖更多的是导致国有资产的流失。为此,《办法》规定了“禁止恶意降低佣金比例或低于拍卖活动交易成本收取佣金,甚至不收取佣金或给予委托人回扣等手段竞争拍卖标的”及相应的处罚措施。三是兼顾了社会公平。要求省级主管部门进一步细化拍卖公告媒体,以保证拍卖的公开、公正、公平。规定了拍卖企业、委托人应当说明其明确知道或应当知道拍卖标的的瑕疵,否则免责声明无效,因未说明给买受人造成损害的,买受人有权要求拍卖企业给予赔偿;属于委托人责任的,拍卖企业有权向委托人追偿等内容,加强了对竞买人利益的保护,亦便于营造良好的市场经营环境。
  《办法》对拍卖企业、拍卖师、委托人及政府管理人员明确了禁例,并提出违规处罚的规定。明确建立拍卖业监督核查和信用管理制度,监管力度进一步加强了。对拍卖当事各方的行为准则和拍卖企业间的竞争规则将产生影响。

 

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