国土资源部有关负责人就《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》发布答记者问

【实施日期】2002-05-15【颁布单位】国土资源部网站

国土资源部有关负责人就《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》发布答记者问

  国土资源部有关负责人就《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》发布答记者问

  5月15日,国土资源部有关部门联合召开新闻发布会,在部办公厅主任王世元主持下,部政策法规司副司长王守智,土地利用司副司长束克欣、冷宏志,驻部纪检组副组长、监察局局长王宝才,就田凤山部长近日签署发布的第11号部令——《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关问题,共同回答了记者的提问。

  问:制定《规定》有什么背景?国家有《招投标法》、《拍卖法》,为什么对土地的招标拍卖工作还要单独出台一个规定?

  答:国有土地使用权招标拍卖,是政府供应土地的重要形式,集中体现了公开、公平、公正的市场原则,有利于充分发挥市场优化配置土地资源的作用,从源头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为。建部以来,我部和地方各级国土资源管理部门在大力推行国有土地使用权招标拍卖工作方面,做了大量工作。1999年我部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》;2001年,国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》,国有土地使用权招标拍卖从东南沿海到中西部地区正在全国逐步推开。据不完全统计,2001年全国开展土地使用权招标拍卖的省份超过了90%,已有1435个市(县)实行了土地使用权招标拍卖,15个省(区、市)明确规定出让经营性用地必须招标拍卖。在全系统共同努力下,土地招标拍卖工作取得了明显进展。据不完全统计,1999年、2000年和2001年全国招标拍卖出让国有土地使用权价款分别为114亿元、346亿元和492亿元。但从全国情况看,国有土地招标拍卖出让尚未形成制度,缺乏统一的法规,各地对土地招标拍卖的范围、组织实施程序等仍缺乏明确的规定,在一定程度上影响了全国土地招标拍卖工作的规范运作,亟待出台统一规范的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定。另一方面,我国相关法律法规对国有土地使用权招标拍卖出让均提出了明确要求。《城市房地产管理法》明确规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求:“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地,原则上必须以拍卖、招标方式提供。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确:“国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地的供应计划公布后,同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供,国有土地使用权招标拍卖必须公开进行。”今年中纪委第七次会议和国务院第四次廉政会议均明确要求:经营性国有土地使用权出让必须招标拍卖。

  对于招标拍卖活动,国家也有法律规范,如《招投标法》、《拍卖法》等,但主要涉及的是对动产的招标拍卖规范。土地作为不动产,有它的特殊性。因此,在参照《招投标法》和《拍卖法》的有关法律精神和原则的基础上,为深入贯彻落实国务院15号文件和中纪委第七次会议、国务院第四次廉政会议精神,大力推行招标拍卖出让国有土地使用权制度,规范国有土地使用权招标拍卖活动,形成公开、公平、公正的土地市场,防治土地批租领域的不正之风和腐败行为,我部在总结吸收各地实践经验基础上,反复修改、完善,经国土资源部第四次部务会议通过,由田凤山部长签署,正式发布了《规定》。

  问:《规定》主要包括哪些内容?

  答:《规定》共28条,主要明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的法律依据、原则、范围、程序和法律责任等。它以《城市房地产管理法》、《土地管理法》和《〈土地管理法〉实施条例》等法律法规为依据,建立和完善了以下三个方面的制度:一是经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度;二是公开、公平、公正的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让组织实施程序制度;三是严格的法律制度。

  《规定》在认真总结各地招标拍卖挂牌出让国有土地使用权成功经验、借鉴国际上通行的招标拍卖习惯做法的基础上,明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的组织实施程序,包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标底和低价的确定、投标开标程序、拍卖会和挂牌的程序等。针对实践中普遍存在的以协议出让方式取代或规避招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权的问题,《规定》对应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的,规定了严格的法律责任,即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。同时,《规定》还对土地行政主管部门自身的违法行为规定了严格的法律责任,即“土地行政主管部门工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

  问:哪些用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让?挂牌出让与招标拍卖是什么关系?有什么特点?

  答:《规定》明确规定:商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。挂牌出让国有土地使用权,是指出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让是广东、江苏和重庆等地在招标拍卖出让土地使用权的实践中创新出来的,挂牌出让综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点,并同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式,尤其适用于当前我国土地市场现状,具有招标、拍卖不具备的优势:一是挂牌时间长,且允许多次报价,有利于投资者理性决策和竞争;二是操作简便,便于开展;三是有利于土地有形市场的形成和运作。为此,《规定》将挂牌出让与招标拍卖方式并列,将挂牌出让作为招标拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充,对挂牌出让的适用范围、程序等作了较为详细的规定。考虑到在挂牌截止时有可能出现众多竞价人竞相竞价的情况,为了实现土地效益的最大化,根据《城市房地产管理法》等法律法规,《规定》第19条规定:“在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的,出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价,由出价最高者取得土地使用权。”

  问:拍卖是不是最公开的出让方式?为什么不能所有土地出让都采用拍卖方式?

  答:拍卖、招标和协议方式均是法定的国有土地批租方式,各有其适宜的范围,不能简单进行优劣划分。认为拍卖最好,国有土地出让应一律采用拍卖方式的观点是片面和武断的,不符合法律规定,也与实际情况不符。《城市房地产管理法》规定,“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式”。在具体的批租活动中,土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言,划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业等特殊用地,可以采用协议方式出让;对于土地使用者和土地用途无特殊限制,以获取最高土地出让金为目标的经营性用地,应采用拍卖或招标、挂牌出让方式;对于除获取较高出让金外,还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件,土地用途受严格限制,仅少数人可能有受让意向的经营性用地,应采用招标方式出让,三种方式不能偏废。

  问:推行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的目的应该是要保证出让行为公开、公平、公正,那么《规定》从哪些方面来保证招标拍卖挂牌出让公开进行呢?

  答:公开是保证竞争公平、公正的前提,《规定》从以下几个方面保证招标拍卖挂牌出让的公开性:第一,要求各地要编制国有土地使用权出让计划,及时向社会公开发布;第二,要求出让人应当至少在招标、拍卖或者挂牌开始日前20日发布招标、拍卖或者挂牌公告,保证意向竞买人或竞投人有充足的时间了解出让地块情况和进行投资决策;第三,要求确定招标标底,拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价,投标、竞买保证金,应当实行集体决策;第四,要求市、县人民政府土地行政主管部门应当为投标人、竞买人查询拟出土地的有关情况提供便利。第五,为保证公开性和竞争性,规定每次招标会或拍卖会少于三个竞投(买)人的,应当终止招标或拍卖会,挂牌截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的,出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价,由出价最高者取得土地使用权;第六,招标拍卖挂牌出让结果必须于10个工作日内在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布,接受社会监督。过程中违反规定的,还将视情节追究法律责任。

  问:如何保证各地按照规定推行招标拍卖挂牌出让,防止各种规避招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的现象?

  答:《规定》明确规定了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的范围,各地在推行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度过程中,必须十分明确:一是经营性土地使用权必须全部实行招标拍卖或挂牌出让;二是招标拍卖挂牌出让经营性土地使用权必须公开进行,符合《规定》要求;三是领导干部不得随意干预经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让。经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让要作为一条政治纪律,必须执行。

  问:推行招标拍卖挂牌出让能否杜绝协议出让?如果不能,那么如何解决协议出让中的“暗箱操作”?

  答:拍卖、招标和协议方式均是法定的国有土地批租方式,各有其适宜的范围,推行招标拍卖挂牌出让可以减少协议出让比例,但不会也不应该杜绝协议出让方式。《城市房地产管理法》规定,“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式”。在具体的批租活动中,土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。《规定》第四条规定了招标拍卖挂牌出让的范围,除上述范围之外的国有土地使用权出让,例如,划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业用地出让等,仍可以采用协议方式。  

  问:作为不动产,国有土地招标拍卖与一般的招标拍卖相比,其特殊性主要体现在哪里?

  答:国有土地使用权出让在法律上体现了政府与受让人的关系,包含着土地利用方向、国家产业政策和宏观调控意向等多项内容,不同于一般的商品交易关系,从而使国有土地使用权招标拍卖具有特殊性。

  国有土地使用权拍卖前必须进行供地计划编制、部门协调、确定规划和用地条件、测量、清理地块、前期开发、确定拍卖方案、审查竞投人资格等,拍卖成交后还要签订国有土地出让合同、协调工程立项、开发、土地登记发证等,这一切均需要由土地行政主管部门协调政府有关部门共同完成,而拍卖、招标代理机构作为中介机构,根本无法完成上述职能。同时,委托拍卖、招标要支付相当比例的佣金,无论是由土地使用权受让人支付,还是由土地行政主管部门支付,均会降低政府所得的土地收益,从而影响政府财政收入。需要说明的是,土地部门组织实施国有土地招标拍卖出让是其法定职责和必须履行的正常职能,并不存在额外的佣金。

  此外,从土地招标拍卖本身看,也和一般的招标拍卖有明显不同之处:招标拍卖土地不是卖汽车、邮票等一般物品,买地不是买土地本身,而是购买今后开发利用土地的权利,要考虑规划、后期开发方案、投资总额和融资计划等等,因此,公告时间、公告内容、标的展示、标的介绍、拍卖底价确定、拍卖节奏、成交协议等等均有明显不同。

  问:部里颁布实施这个《规定》有什么重要意义?

  答:《规定》公布实施的重要意义主要表现在两个方面:一是有利于从制度和源头上保证土地使用权出让工作的廉政建设。土地是国家和社会最大的资源和财富,是生产要素市场中价值最高的资产。对经营性国有土地使用权的出让审批如果不严格规范,容易滋生腐败。一些腐败分子利用职权搞权钱交易和暗箱操作,攫取巨额地价差额,造成了土地资产的严重流失,破坏了党风廉政建设。大力推行招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权,有利于遏制权力进入市场,减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制,从源头上遏制腐败行为的发生。

  二是有利于按照市场经济的要求,健全土地市场规则,建立公开、公平、公正的资源性资产配置的新机制。虽然我国在土地市场建设方面取得了显著成绩,但是也存在着不少问题,如竞相压低、减免地价吸引投资;经营性房地产项目用地采取协议出让方式供地,划拨土地大量非法入市等。如果不遏制这些行为,统一规范、开放有序的土地市场难以形成。大力推行招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权,不仅能够实现国家土地资产的最大效益,而且能够提高政府供地的市场化程度,促进规范统一的土地市场的建立和完善。

  《规定》将于2002年7月1日起开始实施。为了保证《规定》所确立的各项制度的顺利实施,下一步我们将认真做好《规定》的学习、宣传和培训工作,并采取有效措施,大力推进土地有形市场的建立,公开土地市场信息,完善有关配套制度,切实保障土地市场的健康有序发展。

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