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重庆地产窝案真相:“容积率”潜规则

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重庆地产窝案真相:“容积率”潜规则

来源:经济观察报 作者:张晓晖 周亚玲 陈文雅

2008-9-22

容积率之所以引人注目,就在于土地制度在2004年全面走向公开出让的情形之下,仍然爆发出如此深长的利益链条。而耐人寻味的是,一个原本可以公开透明的行政原则,却由于本身具备的“技术门槛”而将公众拒之门外,技术官僚的问责程序化、相关公共资源管理的透明与公开化,都成为今后政府治理需要面对的问题,“专业化”、“高技术”不应成为公众了解公共资源分配的巨大障碍以及滋生管理者被黑金攀附的“温床”。
 

文一:权力价格的隐秘“谱系”:重庆容积率大案

经济观察报 张晓晖

 

十数名厅局级官员的落马和审判,使得本已动荡不安的重庆地产界,再添几分变数。这些来自于重庆规划局、国土资源和房屋管理局、区县级政府的大小涉案官员,均与房地产界一个专有名词“容积率”相关。

一个行业的“潜规则”和一群因此而落马的官员,揭示出一道匿身于房地产界的经济“秩序”。

祸起“容积率”

容积率,这是一个中国地产界至今模糊不清的概念。它的大意是指:总建筑面积与单位土地面积之比。

在一些中国的城市,容积率等于总建筑面积除以单位土地面积。在重庆,这个计算方式于2005年7月被调整为地上总建筑面积 (不含地下)除以单位土地面积,重庆政府的理由是,随着交通的拥堵,计算方式的调整有利于房地产开发商修建更多的地下车库等建筑,合理利用地下空间。

在容积率计算中,“总建筑面积”究竟是地上地下建筑面积之和,还是仅为地上建筑面积,很多平原城市选择了后者。

重庆政府解释,为便于计算和管理,此前从2002年开始,重庆市计算容积率时,是以地上和地下建筑面积之和作为 “总建筑面积”,但引发了许多争议,也间接造成了停车难,因此,重庆政府于2005年更改了容积率计算规则。

一位不愿意透露姓名的房地产开发商认为地方政府对容积率计算方式做出的这一修改,实际上是大大偏袒了房地产开发商。

以重庆规划局核定容积率不超过2的一个地产项目为例,假如单位土地面积是1万平方米,那么按照原先的计算方式,地上建筑面积与地下建筑面积的总和不得超过2万平方米,如果该项目地下建筑面积为0.5万平方米,地上建筑面积即应为1.5万平方米。

倘若以新的容积率公式计算,不仅地下建筑面积可以大幅度扩升,地上建筑面积也可由此增加0.5万平方米,如果地上建筑物按照市价3000多元/平方米的价格售出,光是地上这部分增加的建筑面积,已足够令开发商多录得1500万元的现金收入。

也正是2005年前后两年之内,重庆“容积率”涉案官员的索贿受贿到达顶峰。

重庆市检察机构查明:前重庆沙坪坝区副区长陈明,在2006年3月间,利用担任重庆市规划局用地规划管理处处长的职务便利,为重庆永缘房地产开发公司在九龙坡工业园区开发的 “缘份新时空”地产项目调整容积率,使之从原先的3.0调高至5.0。

而前重庆市渝中区副区长王政、渝中区委原副书记郑维亦通过容积率的调整,大肆收受房地产商贿款。2005年,在重庆市渝中区医学院附近开发“石羊社片区危改工程”的地产商谭永忠找到王政,通过王的协调,该项目的容积率由不到4.5升至7.0。重庆第五中级人民法院庭审王政时,重庆市规划局副局长邱建林及重庆规划局用地处处长贾帆出庭证实,按照当时重庆市有关规定,该项目的容积率应控制在3.5-5.0之间。

另有富洲房地产有限公司董事长林金清,经原九龙坡区区长黄云“搭桥”,将富洲地产位于重庆沙坪坝区的联芳统征地块的建筑面积,经王政、陈明、郑维三人努力协调,由原先的133万平方米调整为200万平方米。为此,林金清光是送给陈明的贿赂,就达到了5万美金。

王政、陈明、郑维的落马,牵出了同级和更为上层的官员,主要有前九龙坡区区长黄云、前重庆地产集团董事长亦是国土资源和房地产管理局副局长王斌、前重庆规划局副局长梁晓琦、前重庆规划局局长蒋勇。

祸起 “容积率”的重庆地产官员“窝案”也由此拉开序幕。

一座城市和一个行业的潜规则

2008年7月31日,重庆知名房地产商金科集团的地产项目——“金科廊桥水岸”在当地报纸上对工程规划许可,施工图以及局部调整等进行了连续数日公示。

金科集团表示,此举是为了配合重庆规划局推行的“阳光规划”。颇具讽刺意味的是,深涉“容积率”案件的前重庆规划局局长蒋勇,在任职期间即大力推行“阳光规划”。

蒋勇于2008年4月10日被重庆纪委“双规”。此后,记者试图采访重庆规划局被拒,知情者表示,该局早已闻“容积率”而色变。

记者在7月底的时候,再次向重庆规划局了解在蒋勇、梁晓琦等人任职期间,重庆规划局对奖励容积率办法的规定,以及当时容积率调整方面的公示和政策,重庆规划局仍然拒绝就此接受采访。

随着受贿细节的公布,在“阳光规划”另一面,“暗箱操作”大行其道。

此前有媒体披露,重庆建筑大学教授出身的梁晓琦和曾在中国建设部城建司工作的蒋勇,借调整“容积率”受贿的水平,已达非常“专业”的水准,以“增加多少建筑面积来计算应该收取多少贿款”。

已经移交司法部门的涉案官员梁晓琦,据检察机关透露,目前已经查明的受贿金额达到1500万元之巨;而关键的涉案官员蒋勇,目前受贿金额依然未明。

潜规则 “修改容积率”的盛行,从已经获刑十年的前沙坪坝区副区长陈明的判决书中,即可窥得一斑。

重庆五中院对陈明的判决书显示:陈明为重庆利丰达房地产开发有限公司、重庆乐信经济技术发展有限公司、重庆泰亨房地产公司、重庆跨越置业发展有限公司、重庆永缘房地产开发有限公司、重庆九阳实业有限公司、重庆银建房地产开发公司7家房地产开发商或承建商8个房地产项目变更土地性质或调高容积率方面提供帮助。

“在重庆做地产容易修改容积率”一度成为了地产商之间的一个共识。一位同样不愿具名的地产商透露,由于重庆大多数中小地产商拿到的地块面积有限,多为独栋高层建筑,往往这些建筑物的容积率高得“很吓人”。

重庆耀浦房地产开发公司开发的重庆沙坪坝区港城山雨间住宅工程项目规划显示,其规划用地的面积为24744平方米,建筑面积则达到136911.71平方米,据一位熟悉重庆规划用地容积率的人士透露,这个项目的容积率在重庆属于中等水平;重庆海港房地产公司开发的重庆经开区港城中南华府工程,其规划用地面积为3330平方米,建筑面积达到了29561.8平方米;重庆正轩房地产开发公司开发的渝中区“正轩花园”,规划用地面积为8100平方米,建筑面积是86238.09平方米,是规划用地面积的10多倍。

还有更为惊人的容积率。在王政、郑维主政渝中区之时,由重庆典华物业发展有限公司开发的重庆渝中区金江大厦工程,在仅有2755平方米的规划用地上,其总建筑面积达到了37920平方米,是规划用地面积的13.76倍。

据记者调查,该项目于2006年9月8日,取得规划局颁发的开建许可证,而这个时间,也正是王政等人借“容积率”大肆敛财的主要时期。

调整“容积率”这个“潜规则”的盛行,最终体现在2008年7月重庆消防局的一项统计上。

重庆市消防总队公布统计数据,目前重庆的高层建筑共有8664栋,消防总队对比全国其他城市后发现,重庆高层建筑总数已跃居全国第二位,仅次于上海,超过北京、广州、杭州等众多城市。

尚且不论高层建筑是否代表着一个城市的现代化或者其发达程度,重庆2007年全年新增493栋高层建筑,2008年在建的还有649栋。

外地人来渝多感叹于重庆建筑物的“鳞次栉比”,而不知这与“容积率”不无关系。一位地产界人士担忧,这些密密麻麻如鸽子笼般的高层建筑,最终有一天,会在楼价大跌、经济衰退的情况下,成为一片又一片的贫民窟。

事实上,重庆楼市已经步入下跌的趋势。

权力价格的隐秘“谱系”

一整群官员的落马,显示了在金钱面前,权力价格的隐秘“谱系”。

前重庆土房局副局长王斌案的庭审显示,就连土地项目审批时间的快慢,也成为权力寻租的一种方式,尽管,这种“权力价格”位列于“谱系”表中的最末端。

最为昂贵的权力价格是 “容积率”的调整。跟“称斤算两”的小商小贩生意类似,容积率的调整,以提升多少平方米的建筑面积,再按照一定的市场价格,折算成人民币,坊间流传蒋勇是以300-500元/平方米收取“容积率”调整费用。

排在其次的权力价格是土地性质的调整,每当一大宗土地由工业用地或者农村建设用地,调整成为商业、住宅用地的时候,涉案官员往往就能够从受益者处收到一大笔好处费,这笔好处费,仅次于“容积率”的调整。

城市规划、公共道路等市政项目对私人地产项目的让步,也是权力价格的一种体现。比如城市道路的规划红线调整,比如本该属于地产商承担的基础设施建设,这些项目上的调整,亦成为涉案官员的重要敛财工具。

此外,官员等级高低同样是行贿金额的标准。级别越高的官员,受贿的金额越大。政府部门与地产项目的相关程度,也成为行贿金额的标准之一,与地产项目相关系数越高,所得的贿款也更为丰厚。

权力,就像待价而沽的商品一样,在不同部门不同等级官员身上,以不同的“价格”形成一张完整的清单。

随着众多涉案官员的陆续受审,以“容积率”调整等土地规划相关项目案发的重庆地产官员腐败“窝案”,正以前所未有的真实面目,呈现于世人面前。

文二:“容积率淘金”变迁

经济观察报 周亚玲


向“容积率淘金”,最早出现的一个词称为“拱”,“拱高容积率”曾经在土地“招拍挂”之前大行其道,而在土地公开拍卖之后,由于土地需要事先规划好才能拍卖,事实上修改容积率已非易事。此时容积率淘金之道,就开始从带有简单粗放色彩的“拱”,转向“避”了,如何利用现有规则,合理规避容积率限制,成为地产企业必修功课。

如果说容积率曾经作为灰色财富的大门敞开,那么现在这条几乎没有秘密可言的淘金通道已经越来越窄了。

修改容积率非常难

记者采访了在北京的规划设计单位做具体项目的工程师、在规委工作的经办人以及开发商的前期经理,几乎所有的采访对象都认为,修改容积率非常难。

一位多次为开发商做项目规划的工程师告诉记者,如果真的要修改容积率,流程很复杂,对开发商而言,时间成本非常高昂。如果规划设计单位为建设项目做的规划做假,突破了容积率、高度等一些硬性指标,严重的,很有可能被吊销原来的资质。一般规划设计单位不敢参与到此类行为中。

经办人告诉记者:现在北京控规修改报批流程是层层把关,最后都要有市政府签字。修改容积率是指标中最敏感的一项。他手中经过的项目没有听说过此类的事情。招拍挂之后,难度就更大了。因为每块土地入市前,容积率、高度等指标都是定好的。国土局也是按照这些规划指标给土地定出的价格。现在的房地产公司跑前期的人员来规划委,只是为了跑审批流程。

是谁要求改规划?

在一份北京市规划委员会副总规划师发表的论文中,记者看到这样的总结,“在1999年版市区中心地区控规真正开始实施的2002年到2004年的三年中,控规变更的项目累计达到421项。再看2006年版中心城控规编制完成后,到2007年上半年动态维护试运行的过程中,北京市规划委主动深化和受理的控规调整项目共194项。到上半年已研究完成的项目有141项。在这些研究完成的控规调整项目中,从项目类型上分析,主动调整的项目占6%,中央单位和驻京部队申请调整的项目占39%,区政府重点项目占22%,建设单位项目占33%。从项目性质上分析,公益性项目占38%,非经营性项目占33%,经营性项目占29%。”

文章同时指出“在市场经济下,各种开发建设单位,包括中央单位,驻京部队,区政府都有自身在开发建设方面的利益需求,这种利益需求促使各种建设力量互相攀比,追求建设强度,开发效益,追求利润的最大化。”“分析2007年上半年控规动态维护修改完善的内容可以看出,控规变更的需求主要集中在调整用地性质和增加建筑高度、容积率方面,约占项目总数的86%。”

而在采访中,不止一位业内人士指出:北京在全国是最规范严格的城市,开发商很难为了多获益,“拱高”容积率。如果真的有修改规划的,很多都是和公益项目有关,或者在京一些大机关、大单位,而对于与商业有关的容积率规划,则几乎被“镁光灯”下的镜头给定住了,没有人再愿意为了从商业规划中渔利而铤而走险。反倒是政府机关、驻京单位成为了容积率更改的受益方。

开发商的小办法

相关的从业者都承认,容积率改动的难度非常大,但在实际的操作上,开发商还有另外有一些抢面积的做法。因为按照北京市目前的规定,地下面积是不算在容积率计算中的,所以一些开发商就喜欢在 “地下”多想办法。

上述规划行政部门的工作人员告诉记者,目前在北京的小区地下室里开超市,大部分都是违规的。开发商在报规划的时候,肯定没有说这个地下面积是做超市商用的。

“其实工商部门也是有责任的。营业执照是怎么批下来的?我敢说北京80%以上的地下室里开超市,都是和原定规划不一致的。”这位工作人员告诉记者。

除了在地下室里开超市,还有的是买房子的业主自己向“天上”要面积,突破高度的限制。魏公村的韦伯豪小区以及大兴的很多别墅项目,顶层加盖都很普遍。专家指出,这些都属于规委执法大队的监管职责所在。但实际上这些房子造成既成事实之后,却很少能拆除。譬如韦伯豪小区,屋顶的房子是房主自己加盖的小屋,有的有三层楼,里面住着40多个附近的学生,而多年来也没有人关注过。

专家告诉记者,为了避免这种现象,2002年前后,北京规划委曾经下过一个公文,要求屋顶只能盖成坡屋顶的。但记者没有找到这个公文。

还有工程师给记者介绍别墅搞下沉式庭院(有采光的一面)或者用露台代替阳台以规避阳台算容积率面积等等一些能挤出灰色空间的作法。但有开发商前期经理告诉记者,下沉式庭院的办法不一定有什么利润,因为还要做出箱形基础导致成本也不低。

最直接最快的办法

中关村的立方庭原本是写字楼立项的房子,但由于中关村的写字楼供应量太大,开发商就做成酒店式公寓。写字楼一平方米也就能卖1万多元,但立方庭的单价就能在2万以上,最高价叫到了一平方米4万。

明天第一城的操作方法也类似,用地年限50年的商业用地盖上住宅,而且在卖之前也和买楼的人说清楚。最后商业用地上住进了人。水电价也按民用标准收了,还可以把户口也迁入。

小区居民告诉记者,居民、开发商和派出所、供电局等很多单位都开了很多座谈会。

有专家指出:“因为去政府那边改变用地性质,几乎不可能。那么可以在后期多想出办法来。都是各种力量博弈的结果。”

最早、最经典是SOHO现代城,住宅当写字楼卖。有地产公司前期经理告诉记者,这样和写字楼立项相比,可以少交一半土地出让金。各种费用也少了很多。

开发商最关心的灰空间

两位规划方面的工程师认为,前述的一些做法“油水”不大,在开发商里也不太“流行”了。

由于90/70政策的推行,而别墅用地不再供应,使得“类别墅”大行其道,成为灰色地带中的“佼佼者”。一些地产公司,为了完成90平方米小户型指标,而集中建造起高层,而真正的利润则用余下的土地,建造“类别墅”求得利润。将产品定位指向财富阶层,而不是白领,是回笼利润的最有效办法,当然相关的设计含量、产品精准度要求会更高。

为什么会出现这样的弹性空间呢?专家指出,按照我国相关法规控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容,但对于上述各项内容却缺乏同一的标准和依据。这才是灰色空间能存在的根本原因。

文三:裁量容积率

经济观察报 陈文雅


“绿地变高楼”这样的规划变更,一直是引发业主维权的一大诱因。

最近,重庆市规划局原局长蒋勇通过协调地产商上报的规划项目审批及调高建筑容积率牟利的行为被查,并拉出了规划领域某些“潜规则”的冰山一角。据称,蒋勇通过其情妇设立一家中介公司,“经营”容积率生意,通常按每平方米100-300元收费。

“重庆这类案子属于中间操作非公开,且开发商把差价拿了一部分给经办人,多半情况下是为了求得商业利益,因为提高容积率就意味着多盖面积,而多盖面积就意味着多卖钱。”一位参与过规划条例制定的知情人士表示。

中国城市规划设计研究院总规划师杨保军告诉记者,增加容积率会给交通等基础设施带来压力,当然,容积率指标要完全封死,不让调整,那也是不现实的,毕竟经济活动是瞬息万变的,不可能完全准确预测。因此如果要调整容积率,规划上要提出申请,而且要经过开会论证,从实际情况会不会对居住的环境、交通、舒适度等指标造成现实影响来通盘考虑,有的能批有的不能批。即使批准了,还得补差价,必须公开经济上补偿。至于利润,拿地时应该就有初步测算,确定预算能保持平衡才能拿地,要不风险要自己承担。

知情人士告诉记者,关于国有出让土地超容积率问题,国务院2001年已出台相关文件,明确提出要补土地差价,随后,各级政府都下发了相关的文件。按土地出让合同17条,增加容积率必须签变更协议或重新签订出让合同,补交出让金。

“当然,看似很重视,其实都是一两句原则性的话,没有具体的操作办法,更没有上升到法规的层面,具体到我们搞地籍的人头上,有时并不好办。规划验收都能通过,到做土地证时,我们去管,一是法规依据不足,二是操作程序、办法不明,三是来自各方面阻力大。不去管它,上面有明文规定,检察院又会说你流失国有资产。”知情人士也表示,前几年这种现象较多,大多罚钱了事,最近几年招拍挂全面实施以后,才逐渐规范起来。

对于一个房地产项目来说,容积率更多地体现在舒适度的问题上,而对一个城市而言就不仅仅如此了,容积率是和国家资源环境条件以及生活习惯密切相关的,它和城市运行效率、可持续发展、安全、环保等各方面都互相勾连。

在韩国,将城市建筑容积率和宏观调控、经济周期等因素结合起来是常见的做法。当经济周期处于高潮期时,适当提高城市总体容积率水平,以缓解快速增长的需求,避免投机泡沫;低潮期时,则适当降低容积率水平。

对此,杨保军表示,“市场是易变化的。房价的一降一涨,容积率就有不同盈利点。”如果通过一些技术手段能做到交通影响评价和环境品质不下降,并能寻找好的平衡点,使得同等土地面积上承载更多经济活动,那么应该允许根据市场情况进行微调,当然还要确保程序公正。

不过,他提醒道,“提高容积率不光光是多盖几层楼的问题”,一个小区增加户数,相应的配套设施也得增加,如一万人左右的小区要配套一个小学,有操场、教学楼等。容积率增加,有了两万人的规模,就要配两个小学,相应设施也得跟上。

中国房地产及住宅研究会人居环境委员会副主任开彦表示,90/70新政后,容积率普遍提高,达到3以上很普遍。开彦认为,长此以往,城市大概都是100米高的楼,如果配套不好,反而会带来负面影响。因为容积率实际上是开发强度的警示,涉及到环境质量、生活品质、将来售价成本、节约用地、城市面貌等情况,对容积率的把握是一个非常关键的环节。

杨保军认为,这实际上涉及到两方面因素制约,一个是软性的市民感受,这点可以让市民逐渐习惯,“好比早期80年代前住房层高都是3米,改革开放初期面临住房短缺,结婚找不到房子,要建设大量住房,资金不够,提出层高降到2.7米,不影响光照、通风。一种意见是不习惯,另一种是不影响生活质量,层高这一降,相当于增加1平方米面积的房子。到现在,都还是按照这个标准来办。”

但另一个标准是硬性的,就是高强度开发的配套能否跟上。“中国如果使用香港模式,很多方面跟不上。我们的硬件跟得很快 ,建了很多摩天楼,可是管理却衔接不上。”

他举了个例子,“香港地铁和商场从来都是一起的,每个商场间都互相连接有商业走廊。管理有非常好的衔接。但国内的公共场所管理习惯于分清界限。比如地铁和商场在一起的情况下,保洁怎么做?地铁是地铁公司在管,商场是百货公司在管,总要分得很清楚,每方只管自己那一片。”再拿北京站为例,实际上火车站的主要功能是中转,“北京站地铁出来完全可以直接坐上火车,技术上很简单,上火车检过票,干吗要让你再爬上爬下?外面再弄那么大一个广场,搞得好像很气派的样子。他这样从自己的角度出发,方便管理。”

杨保军说,“学界至今在为北京要不要走香港模式,发展紧凑型城市争得不可开交。参与争论的学者还都是钻石级的专家。”

杨保军倾向于建立一种介于两者之间的模式。“亚洲城市人多地少,整体格局改变不了。香港如果采取美国模式,很快就没地了。非典之后,以及城市热岛效应导致前年北京出现的极端炎热天气,很多人提出城市格局松散点好。但因为我们现在土地资源紧缺的现状,粮食安全的挑战,我们又要提倡节约土地,这样城市格局就要相对紧凑一点。今年地震后,又说要松散点。前人根据历史经验确定了北京的中间状态,我们既要节约土地,又要基本安全,相对舒适,不能因为一个因素改变而随意改变。”

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