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浙江最牛县政府打造史上最贵的菜地价值6000万——之法律简要解析

作者】 张东伟律师【收稿日期】2010/06/25

 

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注:引用本文观点地址:

http://jrzb.zjol.com.cn/html/2010-07/14/content_452219.htm?div=-1 《今日早报》

http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=203259 《中国国土资源网》

 

 

 

浙江最牛县政府打造史上最贵的菜地价值6000万

——之法律简要解析

天下房地产法律服务网 张东伟律师

核心提示:

一块约值6000多万的商业住宅用地,由于地方政府的乱作为和推诿扯皮,而“被种菜”了七年半,一个自营出口增幅在整个金华市都能排名前三位的优秀企业,由于居无定所,被拖了七年半之后被迫倒闭,一个大学生,艰苦创业,在多年的打拼之后,被逼成了负债累累的穷光蛋…… 这块地属于浦江县对外经济贸易有限公司所有(以下简称外贸公司)。当时公司原处浦江县城市中心,用地性质为商住综合用地。2002年,由于浦江县东山公园的修建,为了服从和配合政府的规划,外贸公司从原址置换到了现址。2003年1月,浦江县建设局依据总体规划给外贸公司核发了建设规划许可证,明确土地使用性质为综合用地。但十个月以后,到了2003年11月,浦江县国土资源局给外贸公司核发的土地使用证却变成了工业用地。这导致了两证土地性质互相矛盾。

这个网络新闻报道,是我无意之中在网络上得知。后我向当事人电话联系咨询,在仔细看过提供的相关证据材料后,我确实被如此怪异的行政行为震惊了。关于该报道的是非曲直,本人不便也无暇作评论,但对于该问题产生的法律问题觉得有必要做个简单的解析。

一、 事情产生的直接原因,应是行政管理上存在严重的失误

按照我国《城市规划法》第二十一条规定,城市规划实行分级审批。县级人民政府所在地镇的总体规划,报省、自治区、直辖市人民政府审批,其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划,报市人民政府审批。县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。 第二十二条还规定,城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案。

也就是说,这个规定,其实可以看作是我国城市规划的“宪法”,其它相关行政部门均应按这个总体规划的设计用途予以行政管理,而不得私自作出与该总体规划相违背的行政行为。如果确实要修改和调整局部规划用途,也应是县级政府正式批文并报同级人大常委会备案。

而本案中,浦江县城市总体规划(2002-2020)和控制性详细规划中均明确该土地的性质是居住和商业金融业用地(综合用地的细分),而非工业用地。县土地管理部门仅仅依据2003年由县政府办公室作出的抄告单确定的用地性质为工业,从而与当事人签订土地出让合同。这个抄告单是否属于行政行为,其内容是否符合行政行为,是否可以作为行政处分的法律依据,值得探讨。

其一,抄告单擅自更改土地性质,是否属于是对该行政行为的否定或撤销?

依据2002年12月浦江县发展计划局作出的行政许可行为,该土地其实是变更建设地址,也就是说,是当事人原公司用地因县建设需要而同意在另地安置。这个行政许可,显然是合法有效的。

依据《行政许可法》第八条规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。第七条同时还规定:公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

依据以上规定,我们假设该抄告单是对前一个行政行为的改变,那么至少该行政行为不符合法律规定:没有告知当事人;没有给当事人有陈述权和申辩权;没有给予补偿。

其二,县政府办公室的抄告单是否可以作为国土资源局变更土地性质的法律依据?

根据国务院《关于发布<国家行政机关公文处理办法>的通知》(国发[2000]23号)(以下简称公文处理办法)的规定,公文具有法定的种类和格式要求,其产生制发有严格的程序规定,不符合要求的都是非法的。抄告单不是法定的13类公文种类,其形成和发文办理也均不符合国务院的规定。依据该规定,涉及改变土地使用性质和收回土地使用权的具体行政行为,应严格使用决定类公文正式下发。 同时,《公文处理办法》第十七条又规定:“须经政府审批的事项,经政府同意也可以由部门行文,文中应当注明经政府同意”。而该抄告单中,只有“经县政府研究,决定收回……”但对于土地的性质设定,是否属于县政府决定,并未明确。

其次,该抄告单没有任何部门负责人或政府工作人员的签字和审批,根本无法确定该抄告单是否已经县政府研究同意过?抑或是县政府办公室的滥用职权?

再次,该抄告单只是抄送县土地管理局,而没有抄送先前已经依法确定了该宗地为综合用地的县发改委和县建设局,从法律意义上分析,该抄告单并没有涉及到变更土地使用性质的行政行为。 因此,抄告单不仅不具有对外的法律效力,也没有对内的法律效力。抄告单没有法律效力,就不能作为土地出让合同的设计土地性质的合法依据。

其三,县政府办公室的抄告单是否有权作出改变土地使用性质的行政权力?

依据《城市规划法》及《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发〔2002〕13号)的规定,土地的用地性质是由县规划行政部门审批决定;没有规划部门的"建设用地规划许可证",土地部门不得提供土地。换言之,土地部门与当事人签订的土地出让合同,应以建设用地规划许可证为前提条件。而该土地的性质早在2003年由浦江县建设局颁发的“建设用地规划许可证”中就明确是“综合用地”,而非“工业用地”。之后,一直没有变动 。

因此,县政府办公室的抄告单没有改变土地使用的性质的法定权力。县土地部门以抄告单作为法律依据,在拟定的土地出让合同中的将土地性质设定为工业,也属于法无据。

综上所述,本人认为,该私自变更土地性质的行为,无论是形式还是实质行为,都不符合我国的法律规定的生效要件,属于无效的行政行为。

二、法律解决建议

鉴于目前无论是县城市总体规划,还是该宗地的土地规划性质,目前均没有改变,自始至终均为综合用地(居住用地和商业金融用地),同时,根据该宗地所处的位置,周边均为居住和商业用地,作为工业用地性质,存在无法使用之尴尬处境。

因此,由土地管理部门依据法律规定,以已生效的公文作为法律依据,直接更正土地出让合同的土地性质为综合用地的错误行为,是完全符合法定程序的。因为该行为的补正只是一种民事法律关系,因此不需要报经上级部门审批。

当然,当事人依据《行政许可法》第六十九条规定,向县政府申请撤销“抄告单”,县政府依据当事人的申请,依据法律规定,结合历史遗留问题,撤销该“抄告单”,同时责令土地管理部门补正,也符合法定程序,也能维护法律的尊严。

但如果依据法律程序如《土地管理法》(2004年8月28日第二次修正)第五十六条规定进行变更,则事实上是认可了抄告单的行政许可行为,而否定了县城市总体规划及发改委、建设局的原来的行政行为,应属于下策。(《土地管理法》(2004年8月28日第二次修正)第五十六条规定:建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意)。

至于给当事人造成的经济损失的补偿问题,可依据法定程序,双方协商、行政复议甚至行政诉讼都是可以探讨的手段。

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