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建筑工程履约保函法律风险浅析

收稿日期】2008/04/10【作者】 大连/丁达鹏

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[摘要]:建筑工程承包人对履约保函的法律风险缺乏认识,实践中不研究合同条款,主动进行风险防范,造成履约保函项下款项因发包人索赔而丧失。同时我国相关立法对履约保函事项规定不完善,容易造成合同中的不公平甚至欺诈。本文依据相关的法律、法规和标准合同文本,浅析承包人如何防范履约保函风险,供施工企业参考。

[关键词]:合同;履约保函;法律风险;防范

履约保函作为承包人履约保证的一种形式,是国际建筑工程项目中的通行做法。在国际经济一体化的今天,伴随着我国建筑领域逐步向国际市场开放,在国际性工程项目、政府投资基础设施建设项目及一些大型企业建设项目中被广泛采用。在工程招标时,发包人通常要求投标人出具履约保函作为项目竞标的实质要件,一方面要展示竞标人的经济实力,更重要的是对中标人履约行为的一种约束。中标人在签订建设工程施工合同后,为避免履约保函项下款项不因发包人索赔而丧失,就必须加强建筑工程质量、安全管理,遵守合同工期。履约保函的益处很明显,提高了承包人合同风险识别和防范能力,但同时履约保函给承包人带来的风险也不容忽视。国内很多建筑企业没有认真研究过履约保函的适用条款,投标时为了得到工程,不顾及可能出现的风险,施工中也不主动进行风险控制,当履约保函项下款项被无情的划走时,只能采取被动的方法来抗辩。我所律师在办理因履约保函引起的建筑工程合同纠纷案件时,从合同的制订、合同的履行、合同争议的解决等几个方面入手,研究履约保函法律风险防范措施,期望能为建筑工程承包人签订、履行合同时规避风险提供一些帮助。

一 承包人面临的履约保函风险

履约保函是承包商履约担保的主要形式,通常由银行应承包人的要求向发包人出具,承诺当承包人违约时向发包人支付保函中所列的款项,以保证发包人能得到相应救济的保证文件。履约保函的主要作用是保证承包人按合同约定的质量、标准和工期条款完全履行合同。建立履约保函制度对促使承包人履约、防止承包人违约,督促承包人履行合同义务具有重要的作用。因此,我国《招标投标法》第46条第2款做了如下规定:招标文件要求中标人提交履约保证金的,中标人应当提交。但现实中,承包人提交了履约保函后却面临诸多风险。

(一)提交履约保函成为承包人单方的义务

在建筑工程领域,发包人的支付保函和承包人的履约保函体现合同双方平等的担保义务,按我国《建设工程施工合同(示范文本)》第41.1条规定:发包人承包人为了全面履行合同,应互相提供以下担保:发包人向承包人提供履约担保,按合同约定支付工程价款;承包人向发包人提供履约担保,按合同约定履行自己的各项义务。合同本应反映缔约双方平等的权利义务,但实践中激烈的竞争使多数承包人不敢主张发包人向其提供支付保函,或是在招标文件中就已经剥夺了承包人的该项权利,因此合同内容并非是完全平等的。通常履约保函金额一般为合同金额的10%-15%,承包人以现金或其他物权抵押向银行提供了担保,同时还要承担一定的担保费用,而承包人整个工程的利润可能就仅限于此,或是更少。承包人将同时面临施工过程风险(尤其一次包死合同)、延迟付款风险和丧失保函金的风险。

(二)无条件保函加重了承包人的履约风险

常见的履约保函有两种形式:附条件的保函和无条件保函。附条件的履约保函是指保函中附成就条件,银行(担保人)只有在这些条件出现时才向发包人支付保函数额。如约定违约条件,即要求发包人证明承包人违约及由于承包人违约给发包人造成的损失;也可是发包人提交某些文件,例如在工程未按期完成时提交显示工期延误的文件,而不用证明工程的延误是由于承包商的违约造成的。无条件履约保函是指银行在接到发包人以某种约定的通知形式要求时,即支付保函的数额。常见的发包人向银行发出“索赔通知书”,银行在接到通知后就必须支付保函额,而不论承包人是否存在异议。

发包人希望保函是无条件的,承包人则希望保函是附条件的。随着无条件履约保函在国际建设工程项目中越来越多地被使用,由此产生的争议也日渐增多。是否只要发包人提出要求就可获银行的支付,或是需要首先满足某些条件?需满足的条件是什么?是否只需提供某些文件或要以事实证明承包商已经违约?显而易见,如果发包人将无条件保函作为承包商履约保证的一项基本要求,承包人履约风险将会很大。

(三)没有完善的法律来保护承包人履约保函风险

我国《招标投标法》倾向了对发包人权益的保护,即“招标文件要求中标人提交履约保证金的,中标人应当提交”,但对如何保护承包人权益没有作出规定。比如,履约保证金交付的比例,如何监管,由谁监管等等,致使实践中出现较多的问题。财政部《政府采购货物和服务招投标管理办法》第36条和第37条中,对投标保证金的收取比例进行了明确的规定,但对履约保证金收取与管理没有任何规定,政府采购中心具体操作的时候也没有统一标准。建设部2005 年 5 月推行的《承包商履约保函文本》(试行)虽然做出如下规定,“贵方要求我方承担保证责任的,应向我方发出书面索赔通知及承包商未履行主合同约定义务的证明材料。索赔通知应写明要求索赔的金额,支付款项应到达的帐号,并附有说明承包商违反主合同造成贵方损失情况的证明材料”,但该文本仅处于在部分试点城市推广阶段,还不能对抗发包人无条件保函的要求。

(四)银行欠缺审查义务给承包人带来的风险

虽然银行作为连带责任保证人,但通常不调查发包人的道德品质,不审查发包人的索赔文件的实质性内容,一般按照发包人提供的格式出具履约保函,按发包人索赔通知支付保函项下款项,为发包人欺诈或滥用权利的索赔提供了极大的方便。我国目前对银行保函项下的欺诈认定和处理尚未有明确的法律规定,因此给承包人带来的风险也是客观存在的。

二 承包人履约保函风险防范措施

认识到履约保函将会带给承包人的风险,那么如何防范风险则成为每个承包人认真思考的问题。履约保函不仅仅是一个文件,也不仅仅是一笔钱,它是建筑施工合同的一个组成部分,合同履行过程中每个环节出现问题,都会涉及到履约保函。因此承包人主动加强合同管理,提高自身合同风险识别和防范能力,是履约保函风险防范的主要措施。


(一)合同谈判过程中积极主张权利

由于建筑工程市场竞争激烈,往往使承包人的地位处于劣势,这种劣势使得他们不敢和发包人“讨价还价”。承包人按招标文件要求提交履约保函是应该的,因为《招标投标法》有相关规定。但在保函形式问题上承包人应该主动与发包人协商,进行“讨价还价”,因为法律没有规定必须采用无条件保函,承包人选择附条件的保函更利于对自己的保护,同时也不损害发包人的利益。如果双方协议采用附条件保函形式,承包人必须将条件明确在合同中,如“发包人在索赔保函的同时,应出具承包商违约的证据”,甚至可以约定提交仲裁机构的裁决书或法院的判决书等等。但对于发包人坚持采用无条件保函形式时,就需要承包人拿出合法的依据使发包人接受自己的主张。如2005年辽宁省建设厅制定的《辽宁省房地产开发项目建设工程合同担保实施办法》第28条规定,“发包人向保证人提出索赔之前,应书面通知承包人,说明其违约情况,并提供项目总监理工程师及其监理单位对承包人违约的书面确认书。如果发包人索赔的理由是工程质量问题,发包人还需提供建筑工程质量检测机构出具的检测报告”。那么在辽宁省内建设工程应该执行该《办法》,因此,履约担保项下的索赔应该是有条件的。如果是国际工程项目,按《FIDIC土木工程施工合同》第10.3条规定,“雇主在对履约担保提出索赔要求之前,在任何情况下都应通知承包人说明有关此索赔要求所涉及承包人违约的性质”,也可证明履约担保项下的索赔应该是有条件的。


(二)依据合同条款认真履行合同
应该说履约保函的风险源于承包人的违约行为,所以承包人防范的措施重点应该是认真履行合同义务,防止违约行为发生。我国《建设工程施工合同(示范文本)》第35.2条规定了三类承包人违约情况:即因承包人原因造成的工期延误;因承包人原因造成的达不到合同质量标准;承包人不履行合同义务的其他违约。本文不从工程技术管理角度研究承包人如何做好工程质量、进度、成本控制,而从律师角度提出承包人进行合同风险控制值得注意的问题。首先承包人应养成用书面形式与发包人、监理工程师进行交流的习惯。因为建筑工程合同属于要式合同,应采用书面形式订立,合同双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件是合同的组成部分。因此在工程实施过程中应避免口头约定,尤其涉及图纸、设计变更发放记录及每周的工程例会纪要,更是证明工期、工程量、合同价款变更的有效证据。其次所有涉及书面的文件必须履行签字确认程序。这里包含两个注意的问题,一是签字的人必须是合同中指定的发包人代表或项目监理工程师,其他人签字很可能会被认定无效;二是签写的时间必须是事件发生当时的时间,而不是签字当天的时间,这一点很重要。第三承包人必须熟记合同中规定的时间限制,并认真执行。我国《建设工程施工合同(示范文本)》很多条款规定了时间,例如第36.2条关于索赔:“承包人可按下列程序以书面形式向发包人索赔:(1)索赔事件发生后28天内,向工程师发出索赔意向通知;(2)发出索赔意向通知后28天内,向工程师提出延长工期和(或)补偿经济损失的索赔报告及有关资料;(4)工程师在收到承包人送交的索赔报告和有关资料后28天内未予答复或未对承包人作进一步要求,视为该项索赔已经认可…”。这些条款是法律赋予承包人的权利,而条款规定的时限又是对权利行使的一种约束,如果承包人不按规定的时限行使权利,那么将承担放弃权利的后果。


(三)及时选择合法途径解决履约保函争议

除非承包人严重违约,合同无法继续履行,发包人一般不会采用索赔履约保函的极端手段。在工程项目的发包人为政府部门的情况下,情况尤其如此。因为在一般情况下,承包人会千方百计寻找理由为自己辩护,证明自己一方没有违约。此时,承包人应选择合法途径解决履约保函争议。我们曾代理过一个履约保函索赔案件;发包人在履约保函到期日前向担保银行发出“索赔通知书”,没有附任何索赔依据。而恰恰该保函是无条件的,银行接到“索赔通知书”后就必须付款。我们首先向有管辖权的法院申请保全,然后起诉发包人,解决合同违约争议,有效保护了我当事人合法权益没有受到侵害。

当发包人在缺乏充分事实依据的情况下轻率地索赔保函,或出于其它目的恶意索赔一个无条件保函时,按某些国家的法律,还可以向法院申请禁止令来阻止担保人对保函进行赔付。我国现行法律对此还没有明确的规定,仍需法律进一步完善。当然要达到这一目的,承包人必须要有确凿的证据使法庭信服发包人索赔保函的行为是滥用权力或出于不良动机,否则,法庭不会轻易支持承包人的诉求。

 
三、相关立法建议

应该看到在规范工程担保制度问题上,我国相关立法滞后。象前面案例引起的纠纷时常发生,如何减少这类纠纷,做到有法可依,与国际惯例接轨,应引起立法机关高度重视。笔者作为律师提出以下两点建议,供参考。

(一)我国《担保法》、《建筑法》、《合同法》、《招标投标法》等法律对工程担保都做了原则上的规定,具体操作上必须建立符合建筑业和工程建设特点的配套法规及部门规章,使得工程担保制度有法可依,有规可循。2006年建设部《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》仍处于推行试点阶段,该《意见》第6条对工程招标中承包人提供履约担保,发包人提供支付担保做出明确规定,否则将受到行政处罚;第16 条规定统一使用《工程担保合同示范文本》或《保函格式文本》;第21 条规定履约保函索赔程序;第24 条规定了保函行政审查程序。应该说,一旦该《意见》内容以法规或部门规章形式明确,将对规范我国工程担保制度起到重要的作用。

(二)引入国际惯例“欺诈例外原则”以对履约保函项下的欺诈进行防范和控制。同时使银行有权以此作为抗辩拒绝付款,这符合合同诚实信用原则。我国合同法将欺诈规定为一种可撤消的法律行为,因此,我国的司法实践完全有可能采纳这一原则。银行在实际的索赔案例中,应可充分运用这一法律原则去防范风险。

 

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